A. THEORETISCHE VERKENNINGEN: overheid, werk en weerstand     



          Wat betekent het om te werken bij de overheid? De beantwoording van deze vraag gaat vooraf aan de tweede: wat betekent werken als het om weerstand gaat? Ik verken in hoofdstuk 2 – ‘Overheid als context voor werk’ – om te beginnen het eigene van de overheid. Over dat eigene bestaat een gemeenschappelijke notie: er is begrip voor de instandhouding van een systeem voor taken die vrije krachten in de samenleving te boven gaan. Zoals het waarborgen van de rechtsorde en het garanderen van een basisbestaan. Strijd ontstaat als het gaat om de manier waarop die taken worden overgenomen of overgedragen en vooral ook wie daarbij welke rol krijgt, vraagt of opeist. Daarmee heb ik de werkers binnen de overheid op de korrel genomen. Wat en wie zijn bepalend voor hun werkomgeving? Overheidsbemoeienis is a priori omstreden en de beleidsambtenaar komt dan in dat strijdperk naar voren als ‘verschilmaker’.

          Kritiek, ongemak en tegenspel zijn niet uitsluitend voorbehouden aan werken bij de overheid. In de tweede verkenning ontwikkel ik het fenomeen werk om de relatie van werk en weerstand in beeld te brengen. Het belang van werk verschilt van mens tot mens, maar wie – bewust of onbewust – zich geroepen voelt om professioneel een bepaald doel te behalen is, zoals blijkt uit onderzoek, vaker geneigd grenzen op te zoeken en als het even kan te verleggen. Onder de titel ‘Werk als context voor weerstand’ komt in hoofdstuk 3 de vraag op tafel wat werk voor mensen kan betekenen en hoe werkers met betekenisverlening omgaan. Ik sta in het bijzonder stil bij werk met een ‘vlekje’: vuil werk, werk waarbij noodzakelijk kwaad moet worden toegepast of waar sprake is van omstreden besluiten.

2. Overheid als context voor werk

          2.1. Inleiding

Hoe komt het dat aan de overheid aanhoudend wordt getwijfeld? Wat maakt dat
kerntaken van de overheid zoals het waarborgen van de rechtsorde en het garanderen van een basisbestaan steeds weer moeten worden gelegitimeerd? ‘Wie vindt den toon waarin deze dissonant zich oplost?’ vroeg Johan Rudolph Thorbecke zich af. Dat was in 1848, toen de kiel werd gelegd van de huidige organisatie van ons openbaar bestuur. Kennis van het eigene van de overheid is nodig om de bewegingsruimte en de bewegingen van beleidsambtenaren beter te kunnen duiden. In dit hoofdstuk breng ik de context in beeld die zo bepalend is voor wie werkt bij de overheid. Ik belicht daartoe de overheid aan de hand van specifieke kenmerken van het ‘systeem’ overheid en grondslagen van het ambtenaarschap. Om vervolgens in te kunnen zoomen op ambtelijke ‘systeemspanningen’ die op de weg komen van de beleidsambtenaar. Ik trek onze kijk op overheid op vanuit een historisch perspectief aan de hand van een kleine canon van de publieke zaak.

          2.2. Waarom is er overheid?

De bescherming tegen natuurdreigingen leidde in het vroege Egypte al tot het
aanstellen van burgers met speciale taken. Je zou hen de vroegste ambtenaren kunnen noemen. In de autocratie van het Heilige Romeinse Rijk was het vervolgens een erebaan voor de rijke elite, een voorrecht zelfs als je werd uitverkoren om een taak te vervullen waarbij je boven andere mensen werd geplaatst om bevelen uit te voeren waartoe het gezag besloten had. Daar hoorde geen salaris bij. De Britse historicus Watson (2004) wijst de overgang van veeteelt naar landbouw aan als vertrekpunt voor het idee ‘overheid; zodra mensen besloten niet langer te jagen en op één plaats te verblijven voor hun bestaan, ontstond de vraag naar verdeling van schaarste’. Overheid staat in essentie voor ‘gezaghebbende toedeling van waarden in en ten behoeve van de samenleving’ (Easton, 1965). Deze systeemtheoreticus focuste in een beschouwing over het eigene van de overheid op de fundamentele opgave te komen tot bindende besluiten over omstreden onderwerpen. Verschillende opvattingen bestaan over de wijze waarop deze essentie gestalte krijgt, maar niet of nauwelijks omstreden zijn vier behoeften die als repeterende kerntaken uit de geschiedenis van de overheid naar voren komen (Hoogerwerf, 1995):

1) Waarborgen van de rechtsorde: nationale grondwet, internationale afspraken, overlegvormen en instituties helpen om de gemeenschappelijke basis voor samenleven te bewaken. Veilig samenleven vergt onderhoud en dat vraagt om een stabilisator, die we in de rechtsstaat op een bepaalde manier hebben vormgegeven, met taken en rollen voor wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende lichamen en voor het publiek.

2) Garanderen van een basisbestaan: een dak boven je hoofd, onderwijs,
gezondheidszorg en een mate van inkomen en werk en veiligheid; overheid helpt basisvoorzieningen te creëren, organiseren en beheren. Bij de sturing van dezemaatschappelijke basis is de overheid soms coördinator, soms allocator en somsstimulator, maar altijd verantwoordelijk

3) Bevorderen van het collectieve belang: de betrekkingen tussen overheid en
samenleving en die tussen leden van de samenleving onderling vragen om
onderhoud. Er is een coördinator nodig om ‘onmogelijke opgaven’ (De Vries & VanDam, 1998) in de samenleving op te kunnen pakken. Denk hierbij aan collectievegoederen die op grond van bedrijfseconomische criteria links gelegd worden zoalsopvangvoorzieningen en de drugsproblematiek.

4) Compenseren van de markt: de financiële crisis heeft laten zien dat banken
individueel noch in gezamenlijkheid in staat waren om tegenvallende resultaten
tijdig op te vangen. Ingrijpen van de nationale banken en nationale regeringen wasnodig om een systeem op te vangen. Preventieve voorzieningen, regels en toezicht helpen die taak te schragen. Overheid kan overgaan tot (tijdelijke) overnamevanverantwoordelijkheden, en neemt dan rol van stabilisator en coördinator op zich.In feite is dit ook aan de orde bij het bestrijden van klimaatproblemen enduurzaamheid: van wie is de lucht en wie gaat er over de luchtverontreiniging?

          Iedere selectie is aanvechtbaar, tegelijk is sprake van een beperkte strijd over wat overheid in de kern vermag. Natuurlijk, ‘het garanderen van een basisbestaan’ is een complexe aangelegenheid en ‘compenseren van de markt’ hint onbedoeld naar een suggestie alsof overheid markt aanvult, terwijl net zo goed kan worden gesteld dat het de publieke taak is om bedrijven in staat te stellen om ongelijke prestaties of oneerlijke voordelen te voorkomen of te doorbreken. Rutgers (2011) komt op grond hiervan tot een repeterend ‘simpel uitgangspunt’ dat de overheid de verantwoordelijkheid moet houden voor het algemeen belang en dat zij de bevoegdheid over de uitoefening van de soevereine macht niet kan uitbesteden. De overheid kan ‘zorgen voor’ (reguleren, zelf handelen) en ‘zorgen dat’ (faciliteren, anderen in staat stellen). De ontwikkeling van de overheid helpt verklaren hoe het denken over de toe-eigening en de toedeling van het vierluik van kerntaken gestalte kreeg en vooral ook hoe de vraag evolueerde wie waarvoor aan de lat staat.

         De kleine canon van de overheid hierna is opgebouwd aan de hand van (twaalf) werkwoorden. De keuze voor juist werkwoorden hangt samen met de waarneming dat de overheid er zelden in slaagt om via robuuste eindtermen duidelijk te maken wat ze doet; ze moet steeds weer vertellen hoe ze het doet en waar ze staat. Hoe overheid werkendeweg wijzer wordt. Bij het openbaar bestuur is het proces belangrijker dan het resultaat.

I. Afspreken
‘De eerste, bij wie het opkwam een stuk grond te omheinen en te beweren: dat behoort mij toe, en die mensen vond, eenvoudig genoeg om hem te geloven, die was de eigenlijke stichter van de burgerlijke maatschappij’. De woorden van Rousseau in de tweede helft van de 18e eeuw raken aan de aanwijzing van Watson: wie eigendom claimt, lokt conflicten uit en die kunnen beteugeld worden, door afspraken te maken en toe te zien op de naleving ervan. Om daartoe te komen zijn drie dingen nodig: samenwerking, leiding en een doordachte aanpak van de gezamenlijke problemen. Je ziet deze trits in de ontwikkeling van overheid in allerlei gedaanten terug. Dit leidde in de middeleeuwen in Nederland tot de vorming van het waterschap als collectieve voorziening tegen het dreigende water en daarmee de systemen voor overheid zoals we die ook nu nog kennen. In Le Contrat Social spreekt Rousseau van ‘het grondprobleem van de mensen’ (1762): ‘Er moet een vorm van samenleven gevonden worden, die met alle gemeenschappelijke kracht de persoon en de goederen van iedere deelgenoot verdedigt en beschermt, en waardoor ieder, hoewel hij zich verenigt met allen, toch slechts aan zichzelf gehoorzaamt en even vrij blijft als tevoren’. Rousseau schrijft de tekst aan het begin van de Verlichting, waaraan hij met anderen als Diderot zo’n belangrijke bijdrage heeft geleverd: een beweging die op zoek is naar de vraag wie gezag draagt na de jaren waarin de kerkelijke overheid en, steeds meer, de adel zo’n belangrijke sturende rol had vervuld (Blom, 2010). Zienderogen wint de opvatting veld, dat het mogelijk moet zijn om gemeenschappelijke afspraken te maken, via communicatie verschillen te hanteren en geschillen te voorkomen of te smoren. Meer nog dan iets wat je kunt vastleggen is er sprake van een publieke communis opinio van ‘collectiviteit’ en het in handen leggen van een hoger ‘systeem’ (Bekker, 2011).

II. Vastleggen
Afspraken maken voor de gemeenschappelijkheid wordt al in de middeleeuwen steeds meer een kwestie van het smeden van verbonden en het neerslaan hiervan in documenten. Teksten helpen het gezag – vorsten en edelen, de kerk – ‘het collectieve’ uit te drukken. De Magna Carta uit 1215 is een vroege mijlpaal, vervolgens vinden we in de geschiedenis deze grondtoon terugkomen. De Declaration des droit de l’homme et du citoyen luidt in 1789 het ‘maatschappelijk verdrag’ in tussen burgers, waarbij de staat de soevereiniteit krijgt als bemiddelende en toezichthoudende instantie. Steeds weer zijn in de geschiedenis grote teksten – Fransen spreken van Textes Fondateurs – aanjagers om gemeenschappen te vormen. In deze lijn past ook de Universele Verklaring van de Rechten van de mens (1948). Pessers (2006) merkt op dat het hierbij niet om een onfeilbare, maar om een praktische wijsheid gaat, het vestigen van een ‘norm van de goede trouw’ als basis voor het dagelijks verkeer: tussen het private en het publieke domein, tussen markt en staat, kerk en staat. Dit patroon is ook herkenbaar in de macht(en)scheiding in de Trias Politica. Hebben deze documenten aanvankelijk een status van heilige, religieuze teksten, gaandeweg gaat het om door en met burgers gestelde normen, rationele afspraken om de sociale binding, communicatie in de letterlijke betekenis van gemeenschappelijk maken.

III. Ritualiseren
Wie leggen die afspraken vast? In de late middeleeuwen proberen de Bourgondische en daarna de Habsburgse vorsten in de Nederlanden de macht te centraliseren. In tegenstelling tot de monarchieën in de omringende landen ontwikkelt de republiek zich naar een sterk gedecentraliseerd bestuur, met een nadruk op eigen belangen van de steden en wat we nu zouden noemen ‘een polderistische bestuursstijl’. Deze beweging naar het vinden van aansprekende vormen voor het vastleggen van gemeenschappelijke wordt vooral van onderaf gevoed. In de praktijk is zelfs sprake van een reproductie van succesvolle stedelijke structuren voor overleg en besluitvorming (zoals commissies) naar gewesten en weer verder bottomup naar Den Haag. Van nauwkeurige planvorming is in die tijd geen sprake, wel van een behoorlijke ‘bestuurlijke drukte’, met een oplopende mate van complexiteit stad naar gewest naar de Unie. Diderot noteert na een journalistieke reis in 1773-1774 in zijn Encyclopedie: ‘Sinds de Unie der Zeven Provinciën in 1579 in Utrecht tot stand is gekomen heeft de republiek ondanks gekrakeel in de algemene of bijzondere vergaderingen haar eenheid behouden. De aanhoudende externe druk (oorlog tegen Spanje, handhaving tussen andere grootmachten en de zeeoorlogen) en de instelling van een bestuurlijke elite worden als belangrijke redenen opgevoerd voor het aanhouden van polderen, netwerkvorming en pragmatisch bestuur. Het prille bestuur drijft boven alles op vertrouwen en vrijwillige vormen van samenspraak, samenwerking en rolverdeling. Niet zonder effect, want de Republiek staat voor een krachtige groei, die pas na tweehonderd jaar op grenzen stuit. De concurrentieslag op zee wordt verloren, het Europees financieel centrum van Amsterdam verhuist naar Londen, de druk van andere Europese grootmachten neemt toe. De bestuurlijke elite krijgt aristocratische trekken, en het ‘praktische samenwerkingsverband van commercieel opererende stadsstaatjes’ (Pleij, 2007) verliest zienderogen betekenis.

IV. ‘Organiseren’
Te midden van deze ‘bestuurlijke drukte’ ontstaat specialisatie, waarvoor de prinsen en regenten meer en meer gespecialiseerde medewerkers in dienst nemen: beleidsmedewerkers in hedendaagse termen. De systematische start van deze vrijgestelden, de ambtenarij, vinden we bij de clerus (de weinige, echte geletterden) en de hofadel, waarvan falen immers onherroepelijk machtsverlies betekent, in de vorm van oorlog en materiële kosten. Sinds de late middeleeuwen is het gebruikelijk dat voor belangrijke functies, zoals thesaurier, pensionaris en stadsdokter, mensen worden aangetrokken met een juridische respectievelijk medische opleiding (mooi uitgewerkt op www.politiekcompendium.nl). Voor het overgrote deel van de functies wordt de deskundigheid opgebouwd als vrijwilliger (‘volontair’: zoals klerken) of in de vorm van wat we nu training-on-the-job zouden noemen (zoals op lokaal niveau de vorming van schoolmeesters en vroedvrouwen). De selectie van deze functionarissen vindt plaats op basis van persoonlijke relaties, het gaat in deze eerste stappen van de ambtelijke professie echt om vrijgestelden, die datgene doen waar de bestuurder niet aan toekomt. In de 18e eeuw zien we een doorontwikkeling gestalte krijgen, er is behoefte aan bewijsvoering, empirie, en aan verantwoorde, bestendige productie van beleidsrelevante
kennis in de vorm van statistiek, staathuishoudkunde en demografie. De komst van de gespecialiseerde medewerkers is ook een prille voorbode voor een overgang van meer politieke georiënteerde naar meer ambtelijk georiënteerde besluiten. De formulering van beslissingen en de verkondiging ervan krijgt meer aandacht, getuige de formele sollicitatieprocedures bij schoolmeesters en vroedvrouwen (bekendmaking in kranten, selectiekandidaten, gesprekken met en bekwaamheidstest door kandidaten, aanstelling). De procedures leiden tot een opener vorm van werving en selectie, dat wil zeggen dat de rekrutering steeds minder afhankelijk is van persoonlijke contacten. Het rekruteringsdomein voor dit type functies is niet langer meer lokaal, maar regionaal. Voor ambtenaren-in-engere-zin ontstonden dergelijke procedures na het midden van de vorige eeuw. Voor hogere ambtelijke respectievelijk bestuurlijke functies in dorp, stad of gewest is over het algemeen bloedverwantschap en/of vriendschap met zittende functionarissen voldoende. Daarbij geldt echter wel dat voor de hoogste ambtelijke functies (griffier, raadspensionaris) in de gewesten over het algemeen een juridische opleiding noodzakelijk wordt geacht, terwijl enige bestuurlijke of andere relevante maatschappelijke ervaring bij rekrutering een streepje voor geeft. Lagere functies zijn te vergeven door politieke bestuurders. Door middel van het stelsel van politieke patronage verwerven deze steun. Zeker in de hogere geledingen is het onderscheid tussen politieke en ambtelijke functies nauwelijks te maken.

V. Specialiseren
Met de vestiging van het ambtenaarschap ontstaat een toenemende specialisatie in het denken over de rol van de overheid, die halverwege de 19e eeuw in Nederland culmineert in een grondwet en daarmee een belangrijke stroomlijning van het administratieve stelsel. Weber legt een verband tussen de kwantitatieve groei en de kwalitatieve uitbreiding van de bestuurstaken, techniek van organisatie en democratische betrokkenheid en de ontwikkeling van bureaucratie. Precisie, snelheid, eenduidigheid, het vermogen om zaken schriftelijk vast te leggen en de behoefte aan het voorkomen van wrijvingen voeden de aandacht voor het structuren van het bestuurlijke stelsel. Weber noteert een kanteling van traditionele, feodale gezagsverhoudingen (‘Gemeinschaft’) naar op rationele grondslagen gebaseerde, functionele gezagsverhoudingen (‘Gesellschaft’). De latere rechtspositionele vertaling hiervan in een aparte ‘ambtelijke status’ is ontstaan omdat een speciale positie nodig en wenselijk werd geacht voor degenen die het gezag van de overheid bekleedden en uit publieke middelen werden gefinancierd. In de jaren 1800-1840 wordt benoeming op basis van patronage geleidelijk afgeschaft en een rangenstelsel met promotiecriteria ingevoerd. Verkoop van ambten, het meedelen in de inkomsten van boetes en andere tot dan toe geaccepteerde vormen van aanvulling op het inkomen verdwenen geleidelijk. Deze ingrepen in de inkomsten van ambtenaren werden mogelijk door tegelijkertijd pensioenen en voorzieningen voor nabestaanden in te voeren. Zo kennen we in Nederland sinds 1804 een weduwen- en wezenpensioen en sinds 1814 een ambtenaren- en een gehandicaptenpensioen. Verdere ontwikkelingen in de late negentiende en vroege twintigste eeuw betreffen verfijning van dit stelsel en verdergaande professionalisering van het ambt middels opleidingsvereisten en specialisaties. Zo werden in de periode 1850-1860 open competitie en toelatingsexamens ingevoerd. In de hausse aan primaire wetgeving die vanaf die jaren ontstaat is het niet verwonderlijk dat zoiets als een ambtelijke status ontstaat. Nederland krijgt een ambtenarenwet in 1929. Deze wet bracht de ambtelijke aanstelling in het veld. Die verzekert vooral dat het publieke belang wordt behartigd en dat ambtenaren ondergeschikt zijn aan ‘de’ politiek. Minstens zo belangrijk is dat de ambtenaar beschermd is tegen ontslag op politieke of religieuze gronden. Tegenover een inperking van burgerlijke vrijheden zoals medezeggenschap en vrijheid van meningsuiting en een gewoonlijk laag salaris staan zaken zoals (aanvankelijk) een grotere baanzekerheid en een betere pensioenvoorziening. Een paradox, die wellicht nog steeds op gaat, is dat hierdoor het verwerven van een ambtelijke baan gewild werd en dat tegelijkertijd ambtenaren verguisd werden.

VI. Uitbouwen
De ontwikkeling naar een deskundiger ambtelijk apparaat heeft zich in de twintigste eeuw doorgezet. Hoogerwerf (1995) markeert kort na het midden van de negentiende eeuw een krachtige doorontwikkeling van de overheid. Vele zaken waarover tot dan toe alleen door individuele burgers, bedrijven, organisaties van het particulier initiatief werd beslist – of door blinde krachten, zoals de natuur en de demografische ontwikkeling – worden onderwerp van hoger gezag ‘en dus van de politiek’. Het einde van de 19e eeuw toont voorbeelden van de uitbouw van de zorg voor louter interne en externe veiligheid naar opbouwende taken. De nachtwakersstaat evolueert begin 20e eeuw naar de verzorgingsstaat, het welzijn en de gezondheid van de bevolking vragen indringend aandacht en de overheid claimt een rol om bij te dragen aan de economische ontwikkeling en de daarvoor benodigde economische infrastructuur en kennis (onderwijs). Vooral na de Tweede Wereldoorlog hebben overheidsinstellingen in toenemende mate specialisten aangetrokken. Gegeven de uitbreiding van het taken- en voorzieningenpakket in”nieuwe” beleidsterreinen in de twintigste eeuw, werden meer en meer beleidsambtenaren aangetrokken die een andere dan juridische opleiding hadden genoten (zoals onderwijskundigen, landbouwingenieurs, economen, bestuurskundigen, sociologen, planologen, politicologen). Hun invloed op de beleidsontwikkeling is onmiskenbaar.

          Ter illustratie: het aantal overheidsambtenaren stijgt van 20.000 arbeidsjaren in 1850 tot 69.000 in 1901 en vervolgens naar ruim 224.000 pal voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. In 1900 telt het ministerie van Binnenlandse Zaken twaalf ambtenaren op de afdeling onderwijs, negen voor verkeer en waterstaat en zes voor landbouw en visserij. In 1981 staat de teller op totaal 549.200, met in de daaropvolgende dertig jaar een val naar 454.000 mensen in 2009 ( Rijk 120.000, Krijgsmacht 68.000, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) 46.000, provincies 13.000, gemeenten 174.000, waterschappen 10.000 en gemeenschappelijke regelingen 23.000. In de veiligheidssector tellen we 66.000 mensen (63.000 bij de politie en 3.000 bij de magistratuur). Worden ook het onderwijs en de wetenschap meegeteld dan noteren we 187.000 mensen in het basisonderwijs, 108.000 voor het voortgezet onderwijs, 56.000 in het middelbaar- en 39.000 in het hoger beroepsonderwijs, 50.000 bij universiteiten, 3.000 bij onderzoeksinstellingen en 60.000 bij universitair medische centra. In totaal komen we dan op 2,2 miljoen mensen, dat is 28,7 % van de beroepsbevolking (BZK, 2009)3. Hoeveel mensen bij de overheid werken is overigens vooral afhankelijk van de taken die de overheid voor zich ziet weggelegd. Vanaf 1798 richt de nieuwe centrale overheid zich, behalve op een verbeterde organisatie van taken die al tijdens de Republiek tot het staatsbelang worden gerekend (financiën, buitenlandse zaken en defensie), vooralsnog op regelgeving en toezicht op de naleving. Vooral de lokale overheid werd aangesproken op de uitvoering, aangezien taken op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening, waterstaat en dergelijke al eeuwen tot het takenpakket van het lokale bestuur behoorde. Een en ander betekende wel dat de betrekkingen tussen centraal en lokaal bestuur verder werden aangehaald.

         Tussen 1820-1870 breidde het takenpakket zich uit, het betreft zowel een intensivering (uitbreiding/aanpassing van bestaande taken) als een extensivering van taken (opname van nieuwe taken) die niet alleen tot uitdrukking kwam in regelgeving, maar ook in – overigens niet sterke – stijging van het aantal overheidsfunctionarissen. Op lokaal niveau daalde het aantal functionarissen zelfs. Deze daling wordt veroorzaakt, omdat verschillende uitvoerende werkzaamheden worden geprivatiseerd of verzelfstandigd (openbare werken, reiniging). Voorts daalde het aantal functionarissen bij de lokale markten, eenvoudig omdat zij – gegeven de dalende betekenis van de markthandel – boventallig waren geworden. In de jaren 1850-1870 doet zich opnieuw een daling voor, en nu omdat de lokale financiën door de afschaffing van tollen en accijnzen (1852-1865) op geheel andere leest worden geschoeid. Rond 1850 lijkt het erop dat de overheid zich – zowel centraal als lokaal – heeft teruggetrokken op de traditionele taken van handhaving van openbare orde en veiligheid, financiën, buitenlandse zaken en defensie (uiteraard alleen centraal) en regelgeving. Overigens wijken de ontwikkelingen in Nederland niet af van wat elders in West-Europa gebeurde. De idee van overheidssturing wordt als verouderd beschouwd en bestuurders menen meer ruimte te moeten laten aan de particuliere sector. De ontwikkeling van de verzorgingsstaat wordt vooral gekenmerkt door de opbouw van zorgtaken. Heeft de centrale overheid de zorg om de kwaliteit van het bestaan gedurende enkele eeuwen overgelaten aan het particulier initiatief en het lokaal bestuur, nu neemt zij deze zorg op als haar verantwoordelijkheid. Vooral vanwege onvrede over de kwaliteit en/of de prijs van particuliere collectieve diensten (woningbouw, water-, gas- en elektriciteitsvoorziening) en het feit dat de private sfeer onvoldoende antwoord biedt op de stijgende vraag naar diensten (armenzorg en de arbeidsbemiddeling). In een tijdsbestek van ongeveer 30 jaar (1870-1900) worden op initiatief van gemeentelijke overheden tal van voorheen geprivatiseerde taken (reiniging, openbare werken) en tal van nieuwe taken opgenomen (openbare nutsbedrijven). Daarnaast doen zich belangrijke taakuitbreidingen voor als gevolg van centrale wetgeving, bijvoorbeeld op het gebied van het openbaar onderwijs. Processen van ambtelijke specialisatie zetten zich inhoudelijk en kwantitatief verder door.

VII. Waarderen
In toenemende mate ontstaat aandacht voor waarden als richtsnoer. Dit gebeurt in de vorm van compromissen, aanbrengen van nieuwe hiërarchie in vigerende waarden, het aanbrengen van differentiatie naar doelgroepen of toepassingen en in de vorm van wat Tropman (1981) een ‘scheidsrechterlijke aanpak’ noemt: het overdragen van de beslissing over de toedeling van waarden aan een rechter of een andere autoriteit. Die ‘waardenoriëntaties’ springen naar voren als – toenemende – pogingen om het eigene van de overheid om schaarse middelen te verdelen van toetsstenen te voorzien. Toetsstenen die zich, in de ontwikkelende context van ambtenaren als vrijgestelden van bestuurders, dus moesten lenen voor een discours met het publiek. Niet alleen voor oordelen binnenskamers, maar juist voor een maatschappelijke interactie en democratische toetsing. De tentakels van de Verlichting kruipen overal omhoog. Vrijheid, gelijkheid, tolerantie en verdraagzaamheid wortelen als dragende waardenoriëntaties. De opvatting van Rousseau in Le Contrat Social leest dan als een pleidooi voor oriëntatie van de rol van de overheid op het idee van gelijkheid. Naast gelijkheid komt het idee van vrijheid als dominante waarde naar voren in Montesquieu’s De l’esprit des lois van 1748. Ook hij baseerde zich op de Engelse praktijk toen hij de trias politica ontwierp, de scheiding van de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. Andere richtinggevende oriëntaties betreffen de rol van tolerantie en verdraagzaamheid. De woorden van de liberale theoreticus John Stuart Mill uit 1859 worden dan aangehaald: ‘Als de gehele mensheid met één uitzondering dezelfde opvatting had, terwijl die ene persoon een tegengestelde opvatting koesterde, dan zou de mensheid even weinig recht hebben om die ene persoon tot zwijgen te brengen als hij zou hebben om de mensheid het zwijgen op te leggen, als hij de macht had’. Meer auteurs wijzen op het samenkomen van vrijheid, gelijkheid en verdraagzaamheid als basale waarden onder democratie, en een daarbijhorende passende, evenwichtige besluitvorming. 

         Maar wie mag oordelen over deze waarden? In alle democratische staten in de 19e eeuw ontstaan bestuurlijke stelsels met vormen van indirecte of representatieve democratie. Met als sleutelbegrip de keuze voor ‘vertegenwoordiging’: het staan van een deel voor het geheel, het handelen voor en in naam van een ander. Centrale begrippen zijn hierbij ’lastgeving’ (de volksvertegenwoordiger is zaakgelastigde die de wil van het de kiezers heeft uit te voeren) en ‘machtiging’ (er is niet zozeer sprake van een opdracht als wel van een volmacht van de kiezers). De grote wijziging die ten gevolge van de Nederlandse Grondwet in 1814 gestalte krijgt is dat de vertegenwoordiging niet langer plaats zal hebben aan de hand van een ‘verscheidenheidsmodel’ (representatie op basis van standen en andere groepsbelangen), maar op basis van een ‘eenheidsmodel’ (het algemeen belang). In de loop van de 19e eeuw doet de (overigens nimmer grondwettelijk verankerde) partijvorming haar intrede, waarbij de volksvertegenwoordigers zich in de eerste plaats opstellen als ‘lasthebber’ en ‘gemachtigde’ (en in toenemende mate ook medewetgever, medebeleidsvormer en controleur) van achterbannen van hun partijen. De Grondwetswijziging van 1848 is een belangrijk moment voor de politieke democratisering, als ook in ons land rechtstreekse verkiezingen worden ingevoerd.

          De betekenis van deze ontwikkelingsgang voor de ambtelijke kant van de overheid wordt vaak minder benadrukt. Het gaat vaak over de bestuurlijke dimensie, de inrichting van de politieke en bestuurlijke processen. Pessers (2006) onderstreept in een lezing de betekenis van waardenoriëntatie voor de legitimering in een bredere zin. Haar woorden zijn een pleidooi voor publieke verantwoording van allen die het openbaar bestuur gezicht geven. ‘Nemen we de constitutionele waarden van het publiek domein die voor het openbaar bestuur de belangrijkste referenties zijn. Ambtenaren en professionals in de non-profit sector behoren onpartijdig, voorspelbaar, professioneel, dienstbaar aan en verantwoordelijk voor de publieke zaak te zijn. De burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de informatie van de overheid op juistheid berust, dat de regels fatsoenlijk zullen worden toegepast, dat ambtenaren in staat zijn hun discretionaire bevoegdheid weloverwogen uit te oefenen, dat ambtenaren geen persoonlijk belang hebben, en dat de waarheid wordt gesproken (…). Het publieke domein zou zijn sociaal integrerende functie verliezen indien burgers geen vertrouwen meer hadden in ambtenaren, in politieagenten, in rechters, in hulpverleners, in docenten of in wetenschappers’.

VIII. Verankeren
De voornoemde twee werkwoorden – specialiseren en waarderen – leiden eind
19e eeuw tot een divergerende beweging die in de 20e eeuw verder zou doorzetten. Op de ene uitloper van de denkbeeldige trechter is sprake van een ambtelijke specialisatie en bijbehorende groei van de categorie vrijgestelden, op de andere uitloper politieke specialisatie, gefocust op de betekenis van waarden voor het gezaghebbend beslissen in het algemeen belang. De politieke partijen komen op en de Antirevolutionaire partij bijt in 1879 het spits af. Vanaf dat moment raken we vertrouwd met de betekenis van de idealen als richtingaanwijzers voor politieke keuzes. Waarden worden gekneed tot idealen, het begrip ‘beginselen’ zal wortelen. Onder socialistische regeringsleiding zou de overheid verder groeien, klinkt het vooral uit het kamp van liberalen. Daar koestert men Smith’s ‘onzichtbare hand van de markt die tot harmonie leidt’. Thorbecke’s uitspraak ‘Kunst is geen regeeringszaak’ wordt tot op de dag van vandaag bij tijd en wijle uit de kast gehaald. Het vrijheidsbeginsel vindt bij aanhangers van de VVD van oudsher wat meer steun. Omgekeerd vinden de beginselen van gelijkheid en solidariteit wat meer steun bij de PvdA. Aanhangers van het christendemocratische gedachtegoed verwijzen naar Kuyper, die de (protestantse) soeveriteit in eigen kring bepleit, met de eigen aard en taak van maatschappelijke kringen als gezin, school, bedrijf en kerk. In katholieke kring wordt opgeroepen tot het subsidiariteitsbeginsel, met een staat die aanvult waar het particulier initiatief tekort schiet. Voor een duiding van de rol van de overheid is de grondwetsherziening van 1848 in meerdere opzichten een scharnierpunt. De strijd tussen conservatieven die de macht van de koning willen handhaven en de liberalen die een vermindering van diens macht ten gunste van ministers nastreven culmineert in het verankeren van de ministeriële verantwoordelijkheid. Van betekenis is de Grondwet van 1848 vooral voor de vestiging van de rechtsstaat, waarin verhoudingen tussen overheid en samenleving worden afgetekend, op een wijze die tot in de huidige tijd doorwerkt. Met de verankering van de ‘gecentraliseerde eenheidstaat’ (in 1851 gevolgd door de Gemeentewet) wordt daarbij een stelsel bepaald waarin de overheid haar taken mag uitvoeren. Het ‘Huis van Thorbecke’ plaatst de gemeenten centraal in het ontwerp van de overheid. Wat de gemeente niet kan moet de provincie doen en wat het niveau van de provincie overstijgt komt het Rijk toe. Alberts (1986) signaleert vanaf de grondwetswijziging van 1848 een steeds vergaande differentiatie, waarbij er in feite niet twee maar drie uitlopers zijn: politieke macht, aangeblazen door het stelsel van politieke partijen, ambtenarenmacht en zoiets als publieke macht, de ‘macht der onderdanen’. Het Huis van Thorbecke kent niet lang een leeg erf.

IX. Zorgdragen
Ik geef deze processen van uitdijing hier extra aandacht omdat ze zo betekenisvol zijn voor de positie van de ambtenaar. Die positie moet aanvankelijk vooral rekening houden met de samenhang met of het onderscheid van bestuurders; steeds meer is ook de vraag aan de orde wat het publiek kan doen als het gaat om ‘de publieke zaak’. Staan in de 19e eeuw overheid en samenleving tegenover elkaar, in de eerste helft van de 20e eeuw bemoeien ze zich steeds meer met elkaar en raken daardoor meer met elkaar vervlochten. Deze vermaatschappelijking komt tot uiting in de uitbreiding van het kiesrecht, de komst van politieke partijorganisaties en een gestage verandering in de samenstelling van volksvertegenwoordigingen uit alle lagen van de bevolking. In het begin van de 20e eeuw maken ook adviesorganen een opmars. Op de vermaatschappelijking van de staat volgt een verstatelijking van de maatschappij, opkomst van de ‘verzorgingsstaat’. Het welzijn en de gezondheid van de bevolking vragen indringend aandacht en de overheid claimt een rol om bij te dragen aan de economische ontwikkeling en de daarvoor benodigde economische infrastructuur en kennis (onderwijs). Het initiatief ligt bij gemeenten, met enkele duidelijke accenten. Van 1851-1870 ligt de nadruk op onderwijs in armenzorg, in 1870-1891 krijgt huisvesting en gezondheid veel aandacht, in 1918-1940 ligt de nadruk op economische dienstverlening en sociale zorg. De focus op infrastructurele voorzieningen, huisvesting, stadsvernieuwing en welzijn dateert van na de oorlog (1945- 1985): er is sprake van een forse toename in het aantal geschreven rechtsnormen. Naarmate de overheid zich meer met de samenleving bemoeit, gaat de samenleving zich ook meer met de overheid bemoeien. Publieke debatten voedden discussies over en vooral ook besluiten tot nieuwe overheidsmaatregelen, waarbij naast de politieke partijen en het parlement, belangengroeperingen en individuele burgers een steviger stem in het kapittel opeisten. De media roerden zich in dit proces, vooral aangeblazen door de afschaffing van hetdagbladzegel in 1869. Dat besluit stimuleert het gebruik van dagbladen en andere kranten en daarmee de mogelijkheden voor communicatie over en weer. Met media als versterkers, een proces dat maar door- en doorzet in de loop van de eeuw: aanvankelijk vooral door de vrije media en vanaf de dertiger jaren met eigen tijdschriften en andere typen massamediale uitingen van belangenorganisaties, zoals demonstraties en congressen. Deze ‘megafoon’- functie van de media maakt een belangrijk verschil mogelijk bij het hanteren van spanningen, als we in de historie enkele grote revoluties de revue laten passeren. Spanningen tussen het politieke en het maatschappelijke systeem en tussen waarden binnen de politieke cultuur leiden met de opkomst van de massamedia tot steeds snellere en steeds fellere mobilisatie. Het democratiseringsstreven in de jaren zeventig en het politieke onbehagen in de jaren negentig (met het jaar 2002 als kristallisatiepunt) laten een aanzienlijk snellere acceleratie zien.

          Holtslag (2011) neemt waar dat gaandeweg vorige eeuw de overheid het zicht verloor op zijn eigenlijke verplichtingen (waaronder hij het bieden van adequaat onderwijs en het garanderen van adequate zorg rekent). Zorg en onderwijs behoorden tot de civil society – de maatschappelijke organisaties tussen overheid en markt – en het was juist de bedoeling dat het geen centrale bestuurstaken maar zelfbestuurstaken zouden zijn en blijven. Met toezicht als een publieke veiligheidsklep voor de deugdelijkheid van het onderwijs en de kwaliteit van de medische beroepsuitoefening. Na de ontzuiling werd de staat de facto echter steeds meer gezien als de eigenaar van de zorg- en onderwijsinstellingen, en verdween het civil societyidee uit beeld. Of markt óf overheid lijkt de vereenvoudigde, dominante zienswijze in de tweede helft van de 20e eeuw. Aan het begin van de 21e eeuw (kabinetten-Balkenende) wordt getracht de civil society weer meer in beeld te brengen (o.a. met behulp van de Amerikaanse socioloog Etzioni). Holtslag meent echter dat de overheid vooral in eigen kring ging onderzoeken hoe de maatschappelijke problemen konden worden getackeld. Die behoefte aan vaardigheid in eigen kring leidde tot de opkomst van protocollen, ketensturing, samenwerkingsafspraken, convenanten en allerhande andere beheersmatige ingrepen. Tilburg maakte furore met ‘het Tilburgse model’ waaruit een enorme ambtelijke vaardigheid en geloof in eigen kunnen sprak.

X. Ondernemen
De 20e eeuw ontvouwt zich als een etalage met uitdijende profilering op alle drie de genoemde uitlopers politiek, ambtenarij en publieke bemoeienis, met de media als versterker. Als ik in deze kleine canon inzoom op de ambtenaar komt een naar verhouding dominante doorontwikkeling in beeld. Dat wil zeggen: méér dan de politieke partijen nemen ambtenaren en adviseurs steeds meer initiatief in de vormgeving van de natie in de jaren van wederopbouw. Diverse auteurs wijzen erop dat de groei van de verzorgingsstaat de deuren opent naar een meer bedrijfsmatige oriëntatie op de overheid, de ‘managementstaat’ (De Vries, 2008, Ankersmit & Klinkers, 2008). Saillant genoeg helpt de publieke druk op de overheid daarbij een handje. In de jaren tachtig komt het draagvlak voor de verzorgingsstaat steeds meer onder druk te staan, en dat kan niet alleen geweten worden aan een economische terugval, en een toename van werkloosheid. Er is behoefte aan een andere overheid, die sneller werkt, boterbij de vis levert en doorpakt. Er is steeds meer kritiek ook op de groei van de rijksuitgaven. Van een begroting van 154 miljoen in 1900, naar ruim 5 miljard in 1950, ruim 9 miljard in 1960 en bijna 30 miljard in 1970, quo vadis? Het begrip ‘beleidseffecten’ wint aandacht, en gesteund door allerhande mogelijkheden om internationale luiken te openen stromen nieuwe inzichten binnen over doelmatigheid en doelgerichtheid van besturing. Premier Thatcher in Groot-Brittannië en de Amerikaanse President Reagan winnen de harten van velen door uit te spreken dat de overheid kleiner en bedrijfsmatiger kan werken. Als in 1993 Osborne en Gaebler een miljoenenpubliek aan hun voeten krijgen met de bestseller ‘Reinventing government’ is duidelijk dat de verzakelijking aanslaat. Nederland vindt vertalingen in de vorm van planning and control, prestatie-indicatoren en criteria voor outputsturing. ‘New Public Management’ staat voor de zienswijze dat overheidsgezag geen vanzelfsprekendheid is, dat gezag moet worden verdiend en wel via het realiseren van aansprekende, tastbare prestaties. Beleidsvorming en uitvoering kunnen in dat beeld het beste worden gescheiden. Afrekenen op resultaat is het devies, want burgers hebben recht op goede waar voor hun belastinggeld. Niet door wat de overheid is of uitstraalt, maar door wat ze aan goede werken verricht verschaft de overheid zichzelf ‘outputlegitimiteit’, weet de politicoloog Scharpf (1999). De voormalige vice-president van de Raad van State, Tjeenk Willink, hekelt de afgelopen jaren aanhoudend het denken in termen als ‘klant’ en ‘producten’ en plaatst forse vraagtekens bij ‘een bureaucratischbedrijfsmatige logica’ (Rob, 2009, Jaarverslag, 2010). Stond overheid niet aan de lat voor het gezaghebbend toedelen van waarden aan de mensen en geledingen die er toe doen? Komt het er niet op aan problemen en hun oplossingen in samenspraak met probleemhebbers, professionele uitvoerders, instellingen van de burgersamenleving en burgers op hun merites te analyseren en onderzoeken? In plaats hiervan worden (nog steeds) vraagstukken als het ware in een mal gegoten die beantwoordt aan de standaardeisen van de op bedrijfsmatige leest geschoeide bureaucratie: financiële haalbaarheid, effectiviteit, efficiency en controle: ‘De beleidsvorming krijgt krijgt een eigen dynamiek en wordt naar binnen gericht’. Innovatie wordt spaarzaam toegelaten.


          Waartoe leidt het idee van de ondernemende overheid als het gaat om de ambtelijke vrijgestelde? Beleidswetenschapper Trommel (2009) merkt op dat publieke taken aan het begin van de 21e eeuw de facto steeds minder als een taak van publieke organisaties worden gezien. Competitie en marktwerking leiden ertoe dat ‘maatschappelijke organisaties, marktpartijen maar ook individuele burgers worden ingelijfd bij een hedendaags vreemdelingenlegioen van publieke taakuitvoerders’ aldus Trommel: ‘Omdat het gezag van de overheid niet meer vanzelfsprekend is, moet ze laten zien dat ze presteert, om zo de loyaliteit en de trouw van de burgers te versterken. Maar omdat het om de prestatie gaat, doet het er steeds minder toe wie die levert (cursivering door mij, GR). New Public Management betekent dat burgers, maatschappelijke organisaties, private en commerciële organisaties worden ingezet voor de publieke zaak. Het is een uitbreiding van het leger van publieke functionarissen’. Holtslag signaleert dat na een periode van een goed gevoel over de overheid (accent: verzorgingsstaat) een ‘populaire cultuur van slecht bestuur’ de overhand heeft gekregen.

XI. Herwaarderen
Hoe kun je, pal na het eerste decennium van de 21e eeuw deze kleine ambtelijke canon afronden? Ik neem waar dat sprake is van een verwatering van wie waarover gaat. Bestuurders, vrijgestelde ambtenaren, lobbyisten, publicisten en minder gedefinieerde beïnvloeders vormen een amalgaam, gelegenheidscoalities, en er is een oplaaiend debat over het eigene van de overheid (CAOP, 2011). Platforms als De Publieke Zaak en Reuring Café blijken thuishavens voor bedrijfskundigen én bestuurskundigen én publicisten én ambtenaren: fuzzy structures, die bepleiten om de toedeling van overheidstaken verder te enten op slimme coalities: tijdelijk als dat kan, duurzaam als dat moet is het parool. Daarbij hoort dat de overheid niet klein genoeg kan zijn (Van Twist, 2011), het politieke meer omvat dan politici kunnen overzien laat staan claimen (Frissen, 2009) en een nieuwe taal wordt gezocht om het hybride samenkomen van bestuurlijke, politieke, maatschappelijke en ambtelijke krachten onder woorden te brengen. Het begrip civil society en ook ‘gemeenschapszin’ herleeft. Voor de aanpak van maatschappelijke problemen moet de overheid zich naar de samenleving buigen. Het gaat om ‘het heroveren van het publieke domein’, met kerntaken voor ‘buurtregisseurs’, ‘stadsmariniers’ en andere beroepsbeoefenaren met de poten in de klei. Marcel de la Haije is ‘stadsmarinier’ in Rotterdam: ‘De overheid is voor de gewone burger geanonimiseerd. In het kader van schaalvergroting en efficiencyoperaties is het doen van meldingen gecentraliseerd en ondergebracht in grote callcenters. Terwijl vroeger bij een telefoontje aan het wijkbureau van deelgemeente of politie een half woord genoeg was, moeten bewoners nu voor hun gevoel een kruisverhoor ondergaan alvorens ze hun feitelijke melding kwijt kunnen. Terwijl de medewerker van de callcenter keurig zijn script of protocol afwerkt, voelt menig burger zich niet serieus genomen. Een tweede oorzaak van de teleurstelling van bewoners ligt in het gebrek aan terugkoppeling. Het komt te weinig voor dat bewoners na een melding horen wat ‘de overheid’ heeft ondernomen. Daar waar die terugkoppeling automatisch verloopt, wil dat nog wel eens misgaan. Ik sprak al veel burgers die een kaartje in de bus kreeg waarop stond dat hun probleem was verholpen, terwijl dat voor hen helemaal nog niet het geval was. Een derde oorzaak van de teleurstelling is de gebroken belofte die bewoners in zulke stadswijken keer op keer hebben gehoord van elkaar opvolgende bestuurders en ambtenaren’ (Klinkers & Van Vliet, 2010).

           De eenzijdige focus op het bedrijfsmatig denken wordt minder blind nagejaagd dan in de jaren van de ontdekking van New Public Management, maar overheidswatcher Tjeenk Willink is niet gerust op het zelfreinigend vermogen van de ambtelijke dienst. In de inleidende beschouwing van het jaarverslag van de Raad van State over 2010 dient hij het risico op ‘dat staatkundige instituties per saldo aan betekenis inboeten’, doordat het vermogen om gezaghebbend met waarden om te gaan wegkwijnt. ’Instituties zijn historisch gegroeid en vertegenwoordigen waarden. Die waarden komen tot uiting in het geheel van de staatsrechtelijke regels en gemeenschappelijke omgangsvormen die instituties intern en tegenover elkaar in acht nemen. Instituties worden onderdeel van de heersende bestuurscultuur en worden in toenemende mate gereduceerd tot louter doelorganisaties. Het gezag van en het respect voor instituties nemen af. Het eigen karakter van de Nederlandse staatkundige instituties wordt niet meer beseft’. Hij verwijst hierbij onder meer naar het gegeven dat de privatisering en verzelfstandiging in Nederland de afgelopen twee decennia vaak verder ging dan de Europese Unie strikt genomen eiste, en verder dan in bijvoorbeeld Frankrijk of Duitsland werd gerealiseerd. Dat kan moeilijk los worden gezien van de reactie op het ineenstorten van het verzuilde maatschappelijk middenveld en de financieringsproblemen bij publieke diensten in de nadagen van de verzorgingsstaat. Er moest een snelle reactie komen, in de vorm van een terugtredende overheid met als voorbeeld het concept New Public Management. De staat droeg in een snel tempo taken over en ging zich als een bedrijf gedragen: ‘het besef vervaagde dat de verhouding tussen staat, markt en burgersamenleving en de verhouding tussen wetgever, bestuur en rechter meer in de Europese culturele traditie staan dan in de Angelsaksische’. Trommel (2009) oppert de terugtreding van de overheid in klassieke zin en de tred vooruit van de samenleving om losser van de overheid te functioneren als een uitgestoken hand te zien. Hij spreekt van een herovering van het publieke domein, ‘new social governance’. Er ontstaat een focus op de netwerken waar de overheid deel van uitmaakt. Ging bij de verzorgingsstaat de aandacht vooral uit naar van bovenaf geregisseerde zorg, en in de managementstaat tot de organisatie van de bureaucratie, in de ‘weefselstaat’ ziet het politieke bestuur zich als de organisator van sociale verbanden. Prachtwijken, Centra voor jeugd en gezin, product- en bedrijfschappen en zelfs vredesmissies (‘the Dutch Approach’) komen in het teken te staan van het helpen organiseren van nieuwe, hanteerbare verhoudingen tussen overheid en samenleving. Dat vraagt wel om de erkenning dat we makkelijk kunnen doorslaan in nieuwe vormen van ‘gulzig bestuur’: in het nieuwe open veld van tijdelijke en duurzame, formele en informele, reële en virtuele combinaties als Don Quichottes strategieën uit de kast halen om de werkelijkheid te (be)grijpen en invloed te doen gelden. Trommel adresseert bestuurders, maar ook ambtenaren kunnen zich aangesproken voelen bij de oproep om te helpen herwaarderen waar de overheid voor staat, en waarvoor niet.

XII. Aansluiten (tot slot)
Met dit werkwoord eindigt de reeks werkwoorden van deze kleine canon. Die begon met afspreken en vervolgens leidde langs vastleggen, ritualiseren, organiseren, specialiseren, uitbouwen, waarderen, verankeren, zorgdragen en ondernemen naar herwaarderen. Aansluiten is thans het parool, en wel op nieuwe configuraties waarin maatschappelijke vraagstukken worden opgedist, geadopteerd, gearticuleerd, geagendeerd, beoordeeld, in de politieke arena worden besproken en naar besluitvorming worden gebracht en uitvoering gestalte krijgt. En geëvalueerd… Ik maak uit de geschiedenis op dat de kern van overheid – zoals gekarakteriseerd aan de hand van Easton en Hoogerwerf aan het begin van deze paragraaf – niet zozeer in het geding is. Verschil en ook geschil ontstaan bij de vraag naar de wijze waarop de toedeling van waarden gestalte krijgt. De ambtenaar is daarbij geëvolueerd van een soort erebaan naar die van vrijgestelde rechterhand, specialist op inhoud en vervolgens besturing naar vooruitgeschoven post thuis is op inhoud, proces en rol van de overheid. Die ten behoeve van het bestuur signaleert wat gaande is, contacten onderhoudt, interventies bedenkt, besluitenvoorbereidt en de uitvoering begeleidt en ook praktisch gestalte geeft. De vormgeving van deze interactie veronderstelt een steeds communicatievere ambtenaar, of het nu gaat om het signaleren, onderhouden, bedenken, voorbereiden, besluiten en uitvoeren. Er is inmiddels een nieuwe overheid ontstaan, die anders is dan de uitdijende, managende wederopbouwende overheid van de afgelopen halve eeuw; er is inmiddels een nieuwe ambtenaar, die meer en meer zal bewijzen hoe de overheid in staat is effectief aan te sluiten op het moment dat in de samenleving onvoldoende capaciteit beschikbaar is om schaarse mensen en middelen toe te delen, vangnetten te spannen waar dat naar de zin van volksvertegenwoordigers en andere vertegenwoordigers van het volk niet goed gebeurt en talenten aan te spreken. Was dat dan niet altijd al de bedoeling? Ongetwijfeld. Maar meer nog dan ooit maken netwerken – de menselijke, de technologische, de virtuele – het mogelijk om oplossingen te zoeken en te vinden. Wat de overheid rest is niet een nederige rol – hoewel een omdoop in ‘nederheid’ wel wat ongemak zou kunnen weghalen – maar een verdere verzwaring van de oorspronkelijke opgave om te doen waartoe de samenleving niet zelf in staat is. En dus ‘boven’ de samenleving te staan, in het volle besef van de complexiteit die dat met zich meebrengt en het ongemak en lastige duidbaarheid die dat met zich meedraagt. Misschien dat andere landen daarom geen equivalent van ons begrip ‘overheid’ gebruiken. Zo gaat het Engelstalige debat gaat over ‘government’ en ‘administration’. Geen wonder dat de waardering voor overheid zo lastig te beargumenteren is, stelt bestuurskundige Rutgers (2011), aan wie ik deze verwijzing ontleen.

          2.3. Systeemkenmerken: context van ambtelijke arbeid

Omwille van de eerder geschetste trits samenwerking, leiding en een doordachte aanpak van de gezamenlijke problemen, is dus nauwelijks van een scherpe afbakening van het domein ‘overheid’ te spreken. Het idee overheid heeft fluïde trekjes, en er zijn er die letterlijk van verwatering spreken. Pikant detail is in dat opzicht dat de meest zichtbare voorbode van onze huidige besturen de waterschappen zijn. Het waterschap is de voorloper van wat soms prozaïsch samengevat wordt met het begrip ‘Huis van Thorbecke’, de in 1848 ontvouwen ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ van een liberale staatsman. Sindsdien fungeren gemeenten als basis van bestuur, aangevuld met provincies voor taken die de gemeentelijke capaciteiten te boven gaan en de rijksoverheid voor wat het provinciale probleemoplossend vermogen overstijgt. Dat is overheid in enge zin, de praktijk toont de hybride situatie die we in de vorige paragraaf beschreven, met een keur aan openbare en semiopenbare ‘lichamen’ – diensten, organen, instituten – en een gestaag uitdijend patroon van constellaties waarin publieke en private taken en rollen zijn samengebracht (zie www.overheid.nl voor een staalkaart van het openbaar bestuur). Meer dan de structuur biedt een systeembenadering houvast voor het duiden van de context waarin de ambtenaar zijn of haar weg vindt. Ik zoom verder in op het systeem overheid aan de hand van (elf) ‘systeemkenmerken’. Op basis van Hoogerwerf (1995), Galjaard (1999) en Berg (2004) ontstaat de volgende karakteristiek:

a) Subjectieve grondslag: oordelen op basis van waarden voedt kleuring van keuzes. Een politieke uitspraak om een vraagstuk op te pakken is vaak het vertrekpunt,waarbij doelstellingen vaag en ambigu (Lipsky, 1980) worden geformuleerd en niet altijd sprake is van objectieve controleerbare gegevens. Politici in verkiezingstijd ‘agenderen’ deze subjectieve grondslag steeds opnieuw, door telkenmale grootse intenties en vergezichten neer te leggen. Ringeling (2004) legt een verbinding met het juridisch karakter van overheidsbemoeienis, waardoor inherent ondoelmatigheid is ingebakken: je moet je indekken, er zijn aanhoudende checks and balances; dat voedt het gebruik van omschrijvingen als ‘inspanningen’, ‘bevorderen’ en ‘taakstellingen’. Dit wordt versterkt door de grote mate van symboliek en dramatisering (de ‘dramademocratie’ van de Vlaamse socioloog Elchardus, 2002) en het uitbundig gebruik van metaforen: bestuurskundige Van Twist (1994) brengt de hervormingsvoorstellen voor de vorming van zogeheten kerndepartementen terug tot een staaltje ‘verbale vernieuwing’. Keuzes zijn primair op waarden gebaseerd, waardoor er eerder sprake is van ‘waardenrationeel handelen’ dan ‘doelrationeel handelen’ (Van Dam & De Vries, 1998).

b) Fundamenteel omstreden: bij democratische besluitvorming over die waardentoedeling geeft een meerderheid de doorslag, en dus zijn er altijd ‘verliezers’: zij die zich moeten voegen in het besluit van de meerderheid. Individuele belangen leggen het af tegen ‘algemeen belang’ en dit kan conflicteren met directe eigen belangen en waarden. De overheid (her)definieert een vraagstuk en creëert daarmee nieuwe werkelijkheidsdefinities: ‘beleidsontwikkeling is het maken van een gezamenlijk kader, waarbinnen zorgen, belangen en ambities zinvol kunnen worden gethematiseerd’ (Wagemans, 1998). Habermas (1984) spreekt van ‘koloniseren van de leefwereld’, Foucault waarschuwt voor ‘disciplinering’ en ‘dresseren’ (Van den Hove, 2011).

c) Leveringsplicht: de overheid is eraan gehouden diensten te leveren, zodra hiertoe is besloten en kan zich dan niet verschuilen achter marktmechanismen. Zij kent dan een ‘inspanningsverplichting’ en die plicht vraagt om voortdurend onderhoud. Dit leidt ertoe dat de overheid een uitgebreid assortiment aan diensten en voorzieningen kent, en een apparaat moet onderhouden om de diensten te kunnen leveren. Het assortiment is op voorhand groot, de apparaatskosten op voorhand hoog. Tegelijk staat vast dat de overheid taken moet oppakken omdat ze bedrijfseconomisch niet rendabel worden geacht: eerste opvang van vluchtelingen en reparatie van beschadigde openbare voorzieningen. Totdat het tegendeel bewezen is; vuurtorens en ook het loodswezen werden geprivatiseerd toen bleek dat ook reders wilden bijdragen aan veilig bereikbare havens en beheer van zwembaden verdween als overheidstaak toen woningen standaard met badkamers werden gebouwd. Subsidie op schoolzwemmen resteerde.

d) Beperkte vrijwilligheid: de burger is zelden echt ‘klant’, doordat overheidsdiensten een monopolie kennen. Dit geldt voor transacties als vergunningen en documenten, maar ook voor de ‘afname’ van besluiten. Tijdens verkiezingen staat de staatsburger even boven ‘zijn’ overheid, daarbuiten is hij onderdaan. Er zijn dan ook slechts in beperkte mate logische, zichtbare koppelingen tussen betalen van diensten en het genieten ervan. Voor een deel van de diensten geldt ook dat de burger wel meebetaalt via belastingen, maar er geen directe vrucht van heeft.

e) Macht: de overheid heeft de unieke mogelijkheid om haar gezag kracht bij te zetten en burgers en ondernemers voorzieningen op te leggen. Dit komt ook tot uiting in de instrumenten van de overheid. Het klassieke instrumentarium van regelgeving komt in allerlei vormen tot de bevolking, steeds vaker in combinatie met de twee andere typen instrumenten: voorzieningen en voorlichting. Tot de toebedeelde macht hoort het monopolie om geweld toe te passen (‘zwaardmacht’). Het ‘gezag’ ontleent zijn ‘macht’ aan het vermogen om gezaghebbend nee te zeggen (Tops, 1999). Het wedijveren over conflicten is volgens de Spaanse wijsgeer Savater (1998) per saldo de bestaansreden voor politiek; ten onrechte wordt de overheid aangezien als veroorzaker van conflicten, terwijl ze juist zorgt voor het kanaliseren ervan: ‘Politiek verhindert dat conflicten uitgroeien tot een kankergezwel dat de samenleving kan vernietigen’.

f) Lekenbestuur en ambtelijke specialisten: bij bestuurders zoals bewindslieden staat geen vakkennis voorop, daarvoor vallen ze terug op vakdeskundige ambtenaren en adviseurs. Bestuurders zijn voor een beperkte tijd aangesteld, ambtenaren voor langere duur. Dit zijn wezenlijke elementen om het samenspel tussen bestuurders en ambtenaren te begrijpen, en vooral ook de spanningen die ontstaan als politiek respectievelijk maatschappelijk draagvlak en korte respectievelijk lange termijn elkaar ontmoeten. Dilemma’s hebben betrekking op de focus op korte termijn versus lange termijn, loyaliteit aan politici versus aan publieke organisaties en openbaren van informatie versus ‘beleidsintimiteit’. Een reeks onderzoeken ontbloot spanningen en strategieën (Nieuwenkamp, 2001, Breed, 2008, Van Twist, 2010, Rijnja & Wilmink, 2010)

g) Openbaarheid: de overheid kent vele wettelijke grondslagen voor openheid, zoals de Wet openbaarheid van bestuur regelt dat alle informatie die onder bestuursorganen berust openbaar is, tenzij enkele uitzonderingsbepalingen van toepassing zijn. Dit stimuleert verschillende formele en informele vormen van bekendmaking van informatie aan doelgroepen via eigen en via vrije media. Kranten, radio en tv beschouwen het als hun taak om tegenwicht te bieden aan de overheid (en markt): informerend, opinievormend en als forum, maar vervullen die rol in steeds mindere mate in door klakkeloos informatie over te nemen en de oren te laten hangen naar boodschappen van overheidsvoorlichters (Tjeenk Willink, 2009). De invloed van het internet is hier zichtbaar. Opereren in een glazen huis stimuleert ook oppervlakkigheid en vraagt van bestuurders om te kunnen gaan met het etaleren van mislukkingen (Ringeling, 2004).

h) Beperkte beheersbaarheid: wie in openbaarheid voorbereidingen treft voor het aanpakken van omstreden vraagstukken en zich daarbij beroept op subjectieve grondslagen, kan niet altijd een lineaire doel-middel planning volgen. Tijdsdruk, publieke en politieke verantwoording en mogelijkheden voor beroeps- en bezwaarprocedures kunnen verder bijdragen aan lastige of niet beheersbare processen van beleidsvorming en –uitvoering. Een dominante hang naar overleg, overeenstemming en draagvlak hangt rechtstreeks samen met de lage ligging van ons land: je kunt elkaar maar beter in de peiling houden, meent de historicus Frijhoff (Spiering, 1999) en ook Hofstede laat zich in deze zin uit (1999). Accepteren dus: consensusvorming, conflictbeheersing, onderhandeling en compromisvorming zijn in de Nederlandse publieke context geen hindernissen maar voorwaarden (Toonen, 1987). Veel tijdelijke oplossingen zijn het gevolg (Ringeling, 2004). ‘Muddling through’ is van een ervaring een dominante methode geworden (Lindblom, 1979). Kingdon (1984) introduceerde het begrip ‘policy windows’: ‘beleid’ ontstaat steeds vaker doordat problemen, alternatieven en politiek als onafhankelijke stromen samenkomen en dan ‘beleidsramen’ openen: het probleem wordt herkend, de oplossingen zijn voorhanden en de politiek is er rijp voor. Allerhande vormen van flexibeler inspelen op gebeurtenissen komen op, maar ook ‘street level bureaucrats’ kunnen geen ijzer met handen breken (Lipsky, 1980).

i) Verscheidenheid in eenheid: steeds weer blijkt hoe lastig ‘eenheid’ is in het openbaar bestuur. In Nederland vormen altijd coalities de besturen en deze gelegenheidscombinaties zijn geen stimulans voor gezamenlijk optreden. Rationeel gezien is er steun voor de behoefte van burgers aan helderheid en consistentie (één loketgedachte), maar het blijkt in de praktijk een moeilijke opgave. De Nationale ombudsman bombardeerde de verdergaande versnippering en gebrekkige samenwerking in ketens in 2006 tot sleutelthema van zijn jaarverslag. Vooral in symboliek (één logo, één huisstijl, één corporate story, gezamenlijke werkbezoeken van de bewindslieden) worden regelmatig pogingen gedaan om een streven naar eenheid kracht bij te zetten, maar het gedrag laat al te vaak zien hoe moeilijk het is om rijen gesloten te houden. Het is een publiek geheim dat bewindslieden bij interdepartementaal voorbereide onderwerpen vrijdag na de ministerraad – en als het even kan daarvoor… proactief de glorie voor besluiten in de media claimen. En ook bij andere bestuurslagen zoals gemeenten, zijn hiervan voorbeelden aan te wijzen.

j) Zelfbinding: de overheid is voorzien van ‘veiligheidskleppen’: beroeps- en bezwaarprocedures en verantwoordingsvormen. Staatsrechtgeleerde Scheltema (1989) onderstreept de context van de rechtsstaat; vier beginselen markeren de randen van het speelveld: het rechtszekerheidsbeginsel (waaronder de eis van individuele rechtsbescherming), het gelijkheidsbeginsel (waaronder de scheiding van wetgevende uitvoerende en rechtsprekende macht), het democratiebeginsel en het ‘beginsel van de dienende overheid’ (waaronder de eis van officieel erkende grondrechten). Zie de hoge colleges van staat als de Raad van State (onder andere advies bij voorgenomen wetsvoorstellen voorafgaand aan behandeling in de Tweede Kamer), de Algemene Rekenkamer (onder andere toetsing van effectiviteit en efficiency) en de Nationale Ombudsman (beoordeling van klachten over bejegening) in dit licht. Specifieke wetten als de Wet openbaarheid van bestuur en de Algemene wet bestuursrecht en integriteitsregels hebben een functie op dit punt. Ook kent de overheid voor publieke verantwoording verscheidene momenten (Prinsjesdag, Verantwoordingsdag). Publieke organisaties hebben verantwoording af te leggen over de resultaten, maar ook over de wijze waarop deze zijn behaald (De Vries & Van Dam, 1998). Wie bij de overheid gaat werken legt een eed of belofte af, waarmee werkgever en werknemer het vertrouwen in elkaar uitspreken de bijzondere, morele dimensie te bewaken. ‘Ik zweer (beloof) dat ik mij zal gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, dat ik zorgvuldig, onkreukbaar en betrouwbaar zal zijn en dat ik niets zal doen dat het aanzien van het ambt zal schaden’ (zie o.a. www. overheid.nl).

k) Uitvergroting: ‘Publieke dienstverlening is naar haar aard een dissatisfier: als het goed gebeurt, beschouwt iedereen dat vrijwel aanstonds als normaal. Wie maar even onder de zelf aangebrachte meetlat blijft, kan spoedig zijn opwachting maken bij tv-programma’s als ‘Ook dat nog’, sneerde Van den Berg (2001). De overheid is bij uitstek gevoelig voor de drie primaire criteria van nieuwswaardigheid bij journalisten: conflict, verantwoordelijkheid en human interest (Kleinnijenhuis e.a., 2003). Er is een neiging tot symboliek en dramatisering (‘dramademocratie’ muntte de Vlaamse socioloog Elchardus de ontwikkeling in 2002) en media doen aan scripting en casting: ze plaatsen nieuws in dwingende verhaallijnen incluis van tevoren bedachte rollen (Van Twist e.a. 2010). Publieke woordvoerders op hun beurt proberen deze hang naar dramatische uitvergroting te pareren door zelf informatie te framen (inkaderen) en publieksgroepen te primen (voorbewerken) (Pol e.a., 2007, De Bruijn, 2010). Uitvergroting: ‘Publieke dienstverlening is naar haar aard een dissatisfier: als het goed gebeurt, beschouwt iedereen dat vrijwel aanstonds als normaal. Wie maar even onder de zelf aangebrachte meetlat blijft, kan spoedig zijn opwachting maken bij tv-programma’s als ‘Ook dat nog’, sneerde Van den Berg (2001). De overheid is bij uitstek gevoelig voor de drie primaire criteria van nieuwswaardigheid bij journalisten: conflict, verantwoordelijkheid en human interest (Kleinnijenhuis e.a., 2003). Er is een neiging tot symboliek en dramatisering (‘dramademocratie’ muntte de Vlaamse socioloog Elchardus de ontwikkeling in 2002) en media doen aan scripting en casting: ze plaatsen nieuws in dwingende verhaallijnen incluis van tevoren bedachte rollen (Van Twist e.a. 2010). Publieke woordvoerders op hun beurt proberen deze hang naar dramatische uitvergroting te pareren door zelf informatie te framen (inkaderen) en publieksgroepen te primen (voorbewerken) (Pol e.a., 2007, De Bruijn, 2010).

Elf kenmerken helpen het eigene van de overheid in beeld te krijgen. Ze wijzen daarbij naar enkele specifieke spanningen die het functioneren van dat systeem met zich meebrengt. Die kunnen op meerdere manieren worden uitgelicht. Vanuit het perspectief van burgers en ondernemers bijvoorbeeld, vanuit dat van het politiek bestuur en vanuit ambtenaren. Vooral naar de eerste twee invalshoeken is veel onderzoek verricht. In mijn studie richt ik de blik op het ambtelijk handelen. Vanuit dat perspectief kom ik tot een nadere duiding van ambtelijke ‘systeemspanningen’. Eerst een tussenstap: waar staat de ambtenaar in het ‘systeem’ overheid?

          2.4. Beleid, of: het primaire proces van de overheid

Bij de toedeling van taken door de overheid duiken naast ‘publiek’ de woorden ‘politiek’ en ‘beleid’ steeds weer op. Beide begrippen worden vaak door elkaar gehaald, maar kennelijk heeft dat een functie, lezen we bij De Graaf en Hoppe (1996). Zij spreken van een ‘semantische ontsnapping’ van ‘politiek’ naar ‘beleid’, waarbij het tweede begrip vooral zakelijkheid, deskundigheid en objectiviteit is gaan uitstralen en ‘politiek’ steeds meer is komen te staan voor controverse, partijdigheid en manipulatie. ‘Politiek is strijd om beleid’ vatten De Graaf en Hoppe hun verkenning samen, en Frissen (2009) spreekt van een toenemende neiging om maar te spreken van ‘het politieke’ als de spil waarom overheidshandelen draait. De geschiedenis laat zien hoe bewegingen van ‘politisering’ afgewisseld worden door uitgesproken ‘depolitisering’ en ook ‘ontpolitisering’, waarbij de taak en de rol van de overheid wordt teruggedrongen of verdwijnt. Dat kan zowel betrekking hebben op de rol van het bestuur als op het beheer, op gedeeltelijke of gehele overdracht of juist toe-eigening van verantwoordelijkheid en op decentralisatie en centralisatie van taken. Het woord is al enkele malen gevallen. Wat de overheid maakt noemen we beleid. Wat is beleid? Een licht verwonderde Pieter Winsemius muntte als verse minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) vrij rap na zijn aantreden de ‘beleidslevenscyclus’ (1990): bij beleidsvorming, hoe grillig ook, is sprake van probleem(h)erkenning, formulering van oplossingen, een besluit, uitvoering en beheer. Veel beleid is niet eenvoudig cyclisch of lineair, maar eerder en vaker meervoudig en complex; de karakteristiek hielp echter rollen en patronen te verhelderen: er is altijd een begin, een besluit en een stadium van uitvoering. Er is ook een andere manier om naar beleid te kijken in de zin van sturingsvormen. Dan gaat het om drie typen interventies. De zweep staat voor wet- en regelgeving, of juridische bepalingen die helpen om gewenst gedrag op te leggen. Onder de categorie zweep scharen we veel verplichtingen en regels voor bijvoorbeeld veilig verkeersgedrag. De peen staat voor economische interventies, waarbij de overheid de burger met behulp van een bevorderende of belemmerende maatregel verleidt tot ander gedrag. Voorbeelden hiervan zijn er zowel positieve zin (subsidie, scholen, openbaar vervoer, condooms, statiegeld, glasbakken) als negatieve zin (verkeersdrempels, accijnzen, beprijzing, boetes). De tamboerijn (anderen prefereren het allitererende begrip ‘preek’) omvat de communicatieve interventies die gericht zijn op het vergroten van kennis en bewustzijn over een vraagstuk. Voorbeelden van de tamboerijn zijn informatie in de vorm van tv-spotjes, billboards of andere vormen van campagne voor milieuvriendelijk gedrag, gezonde voeding en een gezonde leefstijl.

          Deze populaire kenschets steunt op een indeling die al langer in bestuurs- en beleidswetenschappen wordt gebruikt. Van Manen (1990) onderscheidt zes typen beleidsinstrumenten: influenceren (informatie, sociaal-psychologische beïnvloeding), faciliteren (fysieke voorzieningen), stimulering (subsidies), repulsiveren (heffingen, statiegeld, aansprakelijkheid), limiteren (fysieke beperkingen, quotering, bonnen), en commanderen (verbodsbepalingen, strikte voorschriften). Natuurlijk is hier sprake van een versimpeling. Ik gebruik de populaire drieslag, omdat ze voldoende houvast biedt voor het palet waarvan de politicus, bestuurder en beleidsmaker zich – bewust of onbewust– bij een voorliggend probleem bedient. Het drieluik vertoont interessante parallellen met de drieslag die Habermas (1984) voor strategisch handelen definieerde: niet alleen organisaties, maar ook individuen kiezen voortdurend voor het toepassen van macht, het aangaan van een ruil of het investeren in socialisatie. Onder ‘macht’ breng ik de juridische bepalingen onder, onder ‘ruil’ de economische interventies en onder ‘socialisatie’ de communicatieve beleidsinstrumentaria.
Een andere verwantschap met de drieslag biedt een typologie van Bennis, Benne en Chin (1985). Zij onderscheiden drie verschillende strategieën voor het teweegbrengen van veranderingen. De empirisch-rationele strategieën waarbij de rationele mens het uitgangspunt is. Volgens deze strategie is de mens bereid om een bepaalde handelswijze te volgen als hij ervan overtuigd is dat dit in zijn eigen belang is. Veel voorlichting is primair gericht op dit eigen belang. Bij de normatief-reëducatieve strategieën wordt het individu gezien als iemand die actief op zoek is naar oplossing van problemen, en die dus ‘in’ is voor vormen van transactie. De overheid kan hierbij helpen door advies te geven en ondersteunende, bijvoorbeeld educatieve middelen in te zetten. Tenslotte, de machts- of dwang strategieën betreffen politieke en economische sancties bij uitoefening van macht. Politieke macht is gebaseerd op de wet en op sancties tegen individuen en groeperingen die de wet overtreden. Nelissen (1989) onderzocht de werkingsduur van de drie instrumenten. Hij stelde het volgende vast: juridische instrumenten focussen op gehoorzaamheid en sorteren vaak een kortetermijneffect, economische instrumenten helpen de identificatie te versterken en hebben een middellange termijn effect, en instrumenten van socialisatie (en dus communicatie) helpen bij internalisatie en danken hun populariteit aan een lange doorwerkingtermijn.

Als ik deze diverse typologieën bijeenbreng ontstaat een spectrum
(tabel 2.1. / Spectrum beleidsinstrumenten):

De beleidspraktijk laat zien hoe in de verschillende fasen van beleidsvorming gezocht wordt naar kansrijke benaderingen, op basis van de drie typen sturingsinstrumenten. Met de nesteling van communicatie ‘in het hart van het beleid’ (Kabinetsstandpunt Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001) blijkt steeds duidelijker dat jarenlang gescheiden, verkokerde trajecten zijn bewandeld. Per saldo is sprake geweest van eenzijdigheid en een rem op innovatie en synergie: de diverse brongebieden van wetenschap en de vloed aan ervaringen met interventies bieden vele variaties, en dagen uit tot geïntegreerde benaderingen. In eigen land, maar ook bij internationale vergelijking groeit het besef dat we jarenlang onszelf en vooral ook het publiek tekort hebben gedaan als het gaat om mogelijke combinaties tussen penen, zwepen en tamboerijnen, c.q. regels, ruilen en voorlichtingsacties. Bijvoorbeeld: de overheid kan besluiten de fietsindustrie te subsidiëren (peen) om tweewielers standaard dusdanig uit te rusten, dat in het donker de fietsverlichting automatisch aanfloept. In ons land werd primaat toegekend aan regels en handhaving (zweep), in combinatie met uitbundige nationale campagnes (preek: ‘fiets als een vorst, fiets verlicht’). Later werd dit aanbod aangevuld met lokale acties om in een periode gratis je fiets na te laten kijken (peen). Er is sprake van een duidelijke verschuiving, waarbij steeds meer naar verbindingen wordt gezocht tussen de (te) onderscheiden typen beleidsinterventies. Scheidend directeur-generaal De Goeij van VWS preludeert in een bundel over de opbrengsten van zogeheten leefstijlcampagnes (Bouman e.a., 2009) op de omslag van ‘campagnes’ naar ‘programma’s’, waarin de preferenties van publieksgroepen samenhangend worden opgespoord, begrepen en aangesproken. ‘Beleid is communicatie’ is een slagzin die sindsdien regelmatig door wisselende smaakmakers in de mond wordt genomen.

2.5. Ambtelijke invloedssferen
Het diffuse karakter van het systeem dat we met het begrip overheid aanduiden maakt het er allemaal niet eenvoudiger op; traditionele verticale verhoudingen zijn aangevuld en deels opgelost in of overgenomen door horizontale relaties (WRR, 2006, ROB, 2010). Ik orden het systeem waarin de ambtenaar functioneert daarom aan de hand van een schema met drie specifieke invloedssferen: het politieke bestuur, de ambtelijke bureaucratie en de maatschappelijke omgeving. Tussen deze domeinen of arena’s is sprake van zowel bilaterale als multilaterale verhoudingen, en navenante typen van conflicten. Juist de verbondenheid van de arena’s karakteriseert de unieke context van het openbaar bestuur. Het is aan de beleidsambtenaar om bij een opgedist of veroorzaakt vraagstuk de opvattingen en verwachtingen te kennen, begrijpen en de zetten op de drie speelborden te bedenken, helpen voorbereiden of uit te voeren. In figuur 2.1. zijn de samenhangende ambtelijke arena’s samengebracht.


          Deze ordening helpt om zowel het onderscheid als de samenhang van onderdelen aan te geven. De beleidambtenaar staat in het midden om de focus op zijn opgave kracht bij te zetten: hij moet de verwachtingen en handelingen van de drie typen arena’s herkennen en hanteren. Die duiding kan nog fijnmaziger worden uitgewerkt. Gesprekken met beleidsmedewerkers en hun leidinggevenden (Nelis, 2008) brachten immers in totaal zes domeinen in beeld, als we ook het wetenschappelijk domein (kennisverantwoordelijkheid) en het internationaal domein (onderhandelende verantwoordelijkheid) meerekenen.

          Ik heb de beleidsmaker in dit schema in het midden geplaatst, in het volle besef dat die centrumpositie in een netwerksamenleving de werkelijkheid geen recht doet. In deze dissertatie staat evenwel de beleidsambtelijke praxis centraal. De beleidsambtenaar heeft met een ‘stapeling’ van de verwachtingen en handelingen van de drie arena’s c.q. van drie typen processen – politiek, maatschappelijk en bureaucratisch – te maken. Meer dan louter het dienen van (minstens…) drie heren, dan wel het scherpstellen van drie zichtlijnen, gaat het vanuit het oogpunt van de beleidsambtenaar om het hanteren van de context en de wijze waarop hij hieraan betekenis verleent: hoe verbindt hij kennis, ervaring en inzicht. Een beleidsambtenaar speelt aldus op drie borden tegelijk:

          De bureaucratie (1) staat voor de ambtelijke dienst, die begint bij het bestuursorgaan waar de ambtenaar te werk is gesteld, maar strekt zich vervolgens uit naar interdepartementale contacten en overleggen. Samenspel tussen dat bestuursorgaan, diensten, op afstand geplaatste bestuursorganen en inspecties vraagt aandacht. Hier wordt dossierkennis verwacht, ervaring op een of meer specifieke terreinen en toegang tot netwerken in en om de overheidsorganisatie. Traditioneel scoren ten opzichte van de (politieke) focus op korte termijnsuccessen en aandacht in de media hier meer het oog voor de lange termijn en de vakinhoud. Onder druk van bedrijfsmatig denken (New Public Management) is in de afgelopen twee decennia steeds meer aandacht uitgegaan naar de meetbaarheid en controleerbaarheid van werkzaamheden. Beleidsambtenaren hebben steeds meer vrijheid gekregen om namens het bestuur (interactief) beleid te maken en netwerken te vinden, te creëren en daarbinnen afspraken te maken. Het begrip ‘regie’ steekt hierbij de kop op en in het verlengde hiervan plaats ik de aandacht voor communicatieve interventies.De relationele dimensie van besturen en beleid maken wordt steeds meer onderkend.

          Het politiek bestuur (2) verwacht ondersteuning bij de herkenning, agendering, oplossing, besluitvorming en uitvoering. Voorbeelden van strategische beleidsdiensten zijn beleidsbrieven en strategische nota’s, op operationeel vlak wordt de voorbereiding van beantwoording van vragen vanuit de volksvertegenwoordiging en overleggen, bestuurlijke beraden en maatschappelijke contacten aan. Meer korte dan lange termijn, meer bestuurlijke dan vaktechnische argumentatie, meer snelheid dan volledigheid tekenen de focus. De politieke bestuurder wil in stelling worden gebracht. De traditionele media volgen vanuit de stapeling van aandacht voor conflict, human interest en verantwoordelijkheid (Kleinnijenhuis e.a., 2003) op een eigen manier de bestuurlijke verrichtingen, waarbij in vervolg op wat Elchardus (2002) de dramademocratie noemde, populisme de kop opsteekt: doorgeschoten vereenvoudiging van de complexiteit die overheidshandelen kenmerkt, in de vorm van beelden, soundbytes en metaforen. Concurrentie tussen de media – de betaalde en de gratis, publieke en commerciële en in toenemende mate ook de gevestigde en de sociale media – versterkt de omslag naar een snelle, compacte aanpak.

          De maatschappelijke omgeving (3) staat voor wat zich ooit louter als ‘afnemers’ aandiende (behoudens de vierjaarlijkse verkiezingsinbreng) en zich thans ook in meer of mindere mate als meeweter, meedenker en meebeslisser op ‘het politieke’ richt. De ‘producten’ hiervan zijn divers en omvatten directe en indirecte contacten over voornemens, besluiten, regelingen, convenanten, projectorganisaties en diensten. Korte termijnopbrengsten prevaleren, maar ook consistentie wordt veel waarde toegekend. Burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en instellingen en belangenorganisaties verwachten dat ‘hun’ overheid knelpunten tijdig, alert en behoorlijk oppakt, oplost en laat neerdalen in voorzieningen. Verwachtingen worden uitgelokt, opgedist, opgeklopt en voeden per saldo een gevarieerde en variabele reeks houdingen, waarin teleurstelling voorkomt, maar ook cynisme, woede, expliciet verzet en vervreemding. De uitzonderlijke positie van de overheid wordt wellicht het meest voelbaar op die momenten, dat de overheid haar burgers aan regels bindt. In de literatuur komt dan de betekenis van de zogenoemde gezaghebbende toedeling van waarden naar voren en het fenomeen van het opleggen van plichten, door die overheid. Hoggett (2006): ’Citizens therefore project onto government all that they cannot contain within themselves. It follows that part of the authority invested in government, is citizens’ own disowned authority’’. Een probleem is dat de burgers deze projectie vaak niet bewust uitvoeren en veelal niet als zodanig herkennen. In de praktijk blijkt het voor politici, bestruurders en ambtenaren niet altijd eenvoudig om duidelijk te maken dat de overheid boven de partijen en staat én van ons allemaal is. Welke logica schuilt achter dit systeem waarvoor we allemaal betalen, dat plichten oplegt én rechten verschaft – om van tijd tot tijd te bepalen hoe en met wie het verder moet, als het om overheid gaat?

          Het samenkomen van bestuur, beleid en samenleving ‘veroorzaakt’ aldus een unieke context (4): overheid brengt een specifieke interactie met zich mee, waarvoor het begrip ‘identiteit’ tekort schiet; dit is immers aan een organisatorische eenheid gekoppeld, terwijl het gaat om de ‘interactie’ waarin een of meer actoren met elkaar ‘verschil maken’. Ook het begrip ‘organisatiecultuur’ dekt de lading niet; het gaat eerder om het stapelen van culturele processen. Deze processen vinden deels los van elkaar plaats, maar haken gevraagd en ongevraagd in elkaar. Het is evident dat zich hierbij positieve en negatieve ervaringen voordoen, vanuit de invalshoek van alle drie de arena’s. Die kunnen te maken hebben met de beoordeling van de legitimiteit en de kwaliteit van bemoeienis met een vraagstuk, de totstandkoming van oordelen en beslissingen en de aanpak van wat hieruit naar voren komt. Er is als het ware sprake van een voortdurende afrekening op mate van ‘deugbaarheid’: mag het, kan het en laten we dit toe?

          De beleidsambtenaar (5) wordt geacht de onderscheiden arena’s in de peiling te houden en de interactie in de context te articuleren: niet naar één of twee, maar naar alle drie de arena’s. De (elf) systeemkenmerken helpen om in te zoomen op enkele specifieke systeemspanningen. De duiding hiervan is nodig om de bewegingen van beleidsambtenaren – en meer specifiek de ruimte die zij nemen en krijgen om spanningen te herkennen en te hanteren – goed te begrijpen. Voordat we de zoomlens hanteren, werpen we nog wat extra licht op het fenomeen ‘ambtenaar’, in het bijzonder de beleidsmaker bij de overheid.

2.6. Ambtenaren, makers van beleid

‘Door ambtenaar te worden ben je ingetreden in de grote gemeenschap van hen, die geroepen zijn, met inzet van al hun krachten, het algemeen belang te dienen; binnen de sfeer van recht en wet hun medeburgers te helpen; mede te werken aan een maatschappelijke organisatie, waar binnen groter menselijk geluk, groter algemeen welzijn mogelijk zal zijn dan in de tegenwoordige’. De woorden zijn afkomstig uit het Vademecum voor de jonge ambtenaar. Dat werk dateert van 1957. De bestuurskundige en voorman van bestuurskundig onderwijs Van Poelje schreef de tekst om uitdrukking te geven aan het eigene van het ambtenaarschap. Met ‘roeping’ dus als een centraal begrip: werken voor de overheid, dat doe je niet zomaar. Met de ambtelijke eed wordt het bijzondere karakter van het werken in dienst van de democratie nog steeds leven gehouden. Van tijd tot tijd wordt het als archaïsch fenomeen afgedaan, maar ondertussen blijkt het een cruciaal symbool: de beëdigde ambtenaar krijgt als vertegenwoordiger van de staat, bij de rechter meer vertrouwen dan de gewone burger, stelt Rutgers (2011), die hierbij aantekent: ‘Zou dat niet zo zijn, dan kon de overheid de rechtsorde uiteindelijk niet handhaven. De fictie en de verplichting dat een ambtenaar het algemeen belang moet laten prevaleren boven het eigen belang, is hier cruciaal. Het betekent dat aan ambtenaren hoge eisen moeten worden gesteld’.

          Volgens bestuurskundige De Vries is de beleidsambtenaar bij de overheid idealiter (1) inhoudelijk deskundig, (2) politiek loyaal en neutraal, (3) adviseur op basis van feiten en wetenschappelijke kennis, (4) bedenker van beleidsalternatieven en (5) kan zich verplaatsen in de gedachtewereld van politieke bestuurders (plaatsvervangend denken). In deze karakteristiek komt de Duitse overheidsdenker Weber naar voren. Die stelde dat ambtenaren moesten beschikken over Fachwissen en Dienstwissen. Niessen (2003) onderstreept het bijzondere karakter van de laatste kwaliteit: het toe-eigenen van ‘ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef’. De roep om een nieuw-Weberiaanse staat wordt internationaal aangeblazen door een internationale bestuurskundige alliantie. Bouckaert en Pollit (2004) roepen op tot een staat die ’krachtig integrerend’ aanwezig is, waarin medewerkers weten op welk politiek bestuurlijk niveau een vraagstuk het beste kan worden aangepakt – en met welk besluitvormingsmechanisme (‘governance kan niet zonder scherp beeld van ‘government’). Opleidingen voor ambtenaren moeten zorgen voor toerusting omtrent normatieve politieke vraagstukken, economische keuzevragen, constitutioneel recht en filosofie. Systematische bespreking hiervan helpt bij het verwerven van Fingerspitzengefühl: voor de selectie van informatie, het voorbereiden van keuzes en in- en extern informeren bestaat geen vastomlijnde organisatiestructuur, daarvoor heb je ervaring nodig (Niessen, 2003).

          Karsing en Niessen (2008) hebben op grond van onderzoek en bijdragen aan opleiding en training van beleidsmedewerkers en leidinggevenden tien standaarden voor ambtenaren gedefinieerd: (1) toewijding aan de publieke zaak; (2) deskundigheid, (3) vakbekwaamheid; (4) onafhankelijkheid en onpartijdigheid; (5) democratisch besef; (6) rechtsstatelijk besef; (7) politiek-bestuurlijke gevoeligheid; (8) flexibiliteit; (9) omgevingsgerichtheid (dienstbaarheid of responsiviteit), en (10) resultaatgerichtheid en samenwerkingsbereidheid. Als een soort bijsluiter bij hun typologie onderstrepen ze het begrip ‘roeping’ en halen de eerdergenoemde woorden van Van Poelje uit diens ambtelijk vademecum aan. Deze roeping zou volgens de auteurs niet moeten worden gezien als iets dat vanuit een hogere macht buiten de ambtenaar indaalt, maar als een kwaliteit die van binnen uit moet nestelen. Niet te fanatiek: ‘Bezieling, beroepstrots en beroepseer zijn een vorm van egobevrediging. Maar is dat erg? Wel als die leidt tot egoïsme, zelfvoldaanheid, ijdelheid, zelfbewieroking, arrogantie, zelfgenoegzaamheid. Dat staat immers de taak van de ambtenaar in de weg: het publieke belang te dienen. Applaus voor jezelf is niet erg, zolang je maar niet vergeet dat je dit applaus wel moet verdienen, dat applaus voor je zelf hand in hand moet gaan met applaus van de burger. Dan is bezieling niet alleen een belangrijke motivator, maar ook terecht’. Sociologe Tonkens (2008) spreekt van ‘de logica van het professionalisme’ als de wens om ‘vanuit een seculiere roeping, een transcendente waarde zoals gezondheid of welzijn, zo goed mogelijk te delen’. Niet wat de klant wil, maar wat de klant nodig heeft staat centraal, en dit moet spreken uit de ambtelijke prestaties. Ambtelijk besef, daarmee begint het.

          De Vries (2008) waarschuwt voor de opmars van ‘procesarchitecten’, die zich tussen bestuurders en professionals opdringen: ‘inhoudsloze ambtenaren die staats- en bestuursrechtskennis missen’. De komst van steeds meer niet vakinhoudelijk toegeruste maar bestuurs- en bedrijfskundig geschoolde ambtenaren heeft tot gevolg dat het rijk medewerkers kreeg met weinig kennis van normatieve politieke en juridische vraagstukken, meent hij: ‘voor managers die resultaat willen boeken, is het recht een sta in de weg’. Specialisten moeten wijken voor ‘publieke ondernemers, publieke managers en politieke managers, communicatiedeskundigen, spindokters en politieke ambtenaren – een ring, maar niet van ijzer, omdat zij zeer mobiel zijn’. De Vries signaleert een reeks dreigende tekortkomingen: niet alleen de overheid maar ook de rechterlijke macht zal steeds minder serieus worden genomen, inhoudsloze managers zullen zich niet staande weten te houden in de lastige onderhandelingen die de gefragmenteerde netwerken van vandaag met zich meebrengen, en die focus op processen verstoort de onvermijdelijke gezagsverhoudingen tussen bestuurder en (top)ambtenaar. De kritische geluiden suggereren een ideaaltypische kern van ambtenaarschap.

          Deze en andere kritische geluiden hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangezet tot een beschrijving van de kern van de beleidsambtelijke professie (Nelis, 2008). De beleidsmedewerker moet thuis zijn in het politiek bestuur, de bureaucratie en de maatschappelijke context. Gesprekken met beleidsmedewerkers en hen leidinggevenden hebben zes ‘domeinen’ in beeld gebracht waar een beleidsmedewerker in thuis moet zijn a) het politiek domein (verantwoordelijkheid voor adviseren over lange termijn en politieke besluitvorming), b) het maatschappelijk domein (verantwoordelijkheid voor functioneren van systemen, stelsels en sectoren en beleidsverantwoordelijkheid), c) het wetenschappelijk domein (kennisverantwoordelijkheid), d) het bestuurlijk domein (besturingsverantwoordelijkheid voor de uitvoering), e) het ambtelijk domein (coördinerende verantwoordelijkheid) en f) het internationaal domein (onderhandelende verantwoordelijkheid). Het onderzoek grijpt de zogeheten beleidslevenscyclus (Winsemius, 1990) aan om de rollen van beleidsmedewerkers te duiden en de bijbehorende kerntaken, producten en competenties. De beleidsmedewerker komt hieruit naar voren als iemand die afwisselend onderzoeker, strateeg, expert, procesregisseur, organisator, vakman, relatiebeheerder en stimulator moet kunnen zijn. Het type vraagstuk en ook de aard van het departement bepalen uiteindelijk de benodigde inzet. De hoofdlijnen worden verder uitgewerkt in ‘loopbaanlijnen’, opdat bij instroom van nieuwe medewerkers en bij professionalisering systematisch binnen de rijksdienst kennis en ervaringen kunnen worden doorgegeven.

          Een terugkomend thema is de rechtspositionele vertaling van de ambtelijke eigenheid. Lange tijd is de ambtelijke werknemer qua rechtspositie en arbeidsvoorwaarden een aparte status toegekend. Eind jaren zeventig van de vorige eeuw laaide het debat over deze ‘ambtelijke status’ op, onder meer onder druk van allerhande nieuwe wetgeving voor ondernemingsraden, Arbo en pensioenen. In 1984 leidde dit debat naar een besluit van overheidswerkgevers en de ambtenarenbonden; het ‘Grand Design’ (Becking, 2001) betekende een vergaande toepassing van diverse regels op de genoemde terreinen. Deze gelijktrekking is nooit volledig tot stand gekomen. Zo kan de Wet op de ondernemingsraden worden overruled door het politieke primaat, waardoor tijdens een recente kabinetsformatie twee ministeries konden worden samengevoegd zonder inbreng van de ondernemingsraden. Het dossier ‘ambtelijke status’ kent een wat schokkerige aandacht en kent slechts in kleine kring urgentie. Ambtenaren kennen er zelf weinig status (…) aan toe; onderzoek naar het arbeidsmarktimago leerde dat het ook geen kwestie is voor toetreders tot de arbeidsmarkt (DPC, 2008). Volgens Niessen (2003) is het rechtspositionele onderscheid tussen overheid en markt ook geen relevante indicator voor de bijzondere positie van een overheidsdienaar in relatie tot het fenomeen van de waardentoedeling en dus de politiek-bestuurlijke context: ‘niet de ambtenaar is een bijzondere werknemer, maar de overheid is een bijzondere werkgever. In die zin dat zij naast werkgever overheid is en blijft, en als zodanig gebonden is aan bepaalde normen en waarden’. Bekker pleit als hoogleraar Arbeidsverhoudingen (2009a, 2011) voor een versterking van de positie van ambtenaren en wijst vooral op zichtbaarheid van de beleidsmaker. De ambtelijke status is hem daarbij een doorn in het oog, doordat de oorspronkelijke bedoeling niet meer aan de orde is, meent hij. De status was er immers gekomen om de ambtenaar te beschermen tegen politieke willekeur. Nu die willekeur niet of nauwelijks in alle beslotenheid kan worden uitgeoefend, kan de speciale status verdwijnen. Naast efficiencyvoordelen ontstaat er meer ruimte om te profiteren van de grotere flexibiliteit van de particuliere arbeidsverhoudingen. Er is steeds meer ruimte om het ambtelijk domein en ambtelijk vakmanschap zelfstandig te ontwikkelen van de politieke biotoop. In plaats van aandacht voor rechtspositionele thema’s zou het beter zijn te focussen op ‘een herbezinning van de arbeidscapaciteit’ met vragen als: kan de ZZP-er bij de overheid dezelfde plaats krijgen als in de rest van de maatschappij? Het ambt van de ambtenaar zou in lijn met deze opvatting veel minder als kluif voor de politiekbestuurlijke arena moeten worden beschouwd. Een abstractieniveau hoger luidt dan de vraag: hoe kun je de kwaliteit van alle overheidsdienaren – politieke en ambtelijke dus – verhogen?

2.7. Ambtelijke systeemspanningen

Het schema in figuur 2.1. biedt houvast bij het in beeld brengen van enkele pregnante systeemgerelateerde spanningen.

          In de relatie met politiek bestuur ontmoeten ambtenaren de betekenis van het leerstuk van de bestuurlijke (voor het rijk: ministeriële) verantwoordelijkheid. Zij werken onder een functionaris, die onder democratische controle staat van de volksvertegenwoordiging. Deze constitutionele grondslag betekent dat alles wat op of vanuit een ministerie (provincieof gemeentehuis) gebeurt, kan worden toegeschreven aan de functionaris die de politieke leiding heeft. Diverse gebeurtenissen, vooral incidenten hebben afgelopen jaren laten zien dat een bewindspersoon niet alles kan weten wat er op een departement gebeurt, maar daar dus wel op kan worden aangesproken en uiteindelijk ook deze ‘verantwoordelijkheid moet nemen’ ten overstaan van de volksvertegenwoordiging. Deze ‘afspraak’ houdt ook in dat een bewindspersoon kan worden aangesproken op misstanden die onder een voorganger zijn begaan. Niessen (2003) merkt op dat de ministeriele verantwoordelijkheid soms gelijk getrokken wordt met aftreden; ten onrechte, meent hij: ‘Alles aan één functionaris toerekenen is niet hetzelfde als alles aan die functionaris ‘aanrekenen, laat staan: die functionaris op alles afrekenen’. Bekend zijn die situaties waarin een minister moest aftreden omdat hij het liet gebeuren dat hem niet op tijd de juiste informatie werd aangereikt. Het begrip ‘Carringtondoctrine’ verwijst naar de Britse minister die aftrad omdat bleek dat hij niet door zijn departement op de hoogte was gesteld van het ontstaan van de Falklandoorlog. Ik onderstreep dit thema vanwege de betekenis voor het democratisch besef en de politiek-bestuurlijke verhoudingen: de beantwoording van de vraag welke informatie de bestuurder moet hebben behoort tot de meest essentiële vaardigheden van een beleidsambtenaar. De focus op de ondersteuning van bestuurders bij hun politiek-bestuurlijke leiding roept regelmatig vragen op over de relevantie van verwantschap van de ambtenaar met de politieke kleur van de bestuurder en de vraag in hoeverre de ambtenaar ‘zijn’ principaal bijstand mag/moet verlenen bij partijpolitieke werkzaamheden. Spanningen kunnen ook ontstaan waar bewindspersonen voor een kortere termijn meer beleidsvoornemens willen effectueren dan de ambtelijke leiding van een departementsonderdeel nodig acht. ‘Als de bewindspersonen verstandig zijn, concentreren zij zich op hun kernprogram, als de ambtelijke top zijn vak verstaat, blijft daar de blik op de wat verdere toekomst gericht’, stelde Wallage (2005) in een verhandeling over de spanning tussen ‘actualiteit en toekomstbestendigheid’. Ook Bekker (2011) bepleit een eigenstandige ontwikkeling van ambtenaren in plaats van voortdurend te focussen op het tot elkaar veroordeeld zijn: ‘Waar politici zich te veel afzetten tegen de ambtelijke dienst, bestaat bij de ambtelijke dienst soms te veel cynisme en afschuw over de mediagedreven waan van de dag. Verbetering van begrip van en voor elkaars rollen zou een belangrijk aandachtspunt moeten zijn’.br>

          In relatie met de ‘eigen’ bureaucratie kunnen ook specifieke spanningen ontstaan. Iedere ministerie en iedere provinciale en gemeentelijke organisatie kent de gelaagdheid van een bestuursdienst (departement, provinciehuis, enzovoort) en uitvoerende diensten, waarbij soms sprake is van een derde laag in de vorm van toezichthoudende organen en één of meer sectorale inspecties. Deze drie-eenheid valt geheel onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid: de diensten voeren uit wat aan beleid is overeengekomen en de inspecties stellen de bestuurder in staat om over de uitvoering verantwoording af te leggen aan de volksvertegenwoordiging. In relatie tot eerdere opmerkingen over fragmentering van arbeidsorganisaties merken we op dat onder de noemer ‘diensten’ een waaier aan baten- en lastendiensten en zogeheten zelfstandige bestuursorganen is ontstaan. Op het rijksniveau zijn beleidsmedewerkers op de departementen door de locatie van hun werkzaamheden primair op de ambtelijke leiding (secretaris-generaal en directeuren-generaal) en de politieke leiding (bewindspersonen) gericht. Medewerkers bij de diensten dienen in de eerste plaats hun dienstdirecteuren c.q. de inspecteuren-generaal. Het samenspel tussen departementen, diensten en inspecties, onderling zowel als horizontaal, is een prominent onderdeel van de operatie die in 2007 in gang is gezet onder de noemer Vernieuwing Rijksdienst. Bij wijze van prelude stak het kabinet-Balkenende in 2007 in het regeerakkoord de loftrompet over de medewerkers die prompt ‘frontsoldaat’ werden gedoopt: ‘Leraren, artsen, agenten, hulpverleners en andere professionals zijn van onschatbare waarde en verdienen onze volle steun en vertrouwen’. Uit ‘Beroepstrots’, het onderzoeksproject van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Stichting Beroepseer (Van den Brink e.a., 2009) kwam naar voren dat de mannen en de vrouwen van de uitvoering ‘regeldruk’ als belangrijkste ‘last’ ervaren en van departementen vaker en eerder interactie verwachten over de mogelijke impact van beleid, waarover zij immers het directe contact met het publiek hebben. Winsemius (o.a. in Huibregtsen e.a. 2009) signaleert in toenemende mate spanningen tussen ‘witte boorden’ (beleidsmakers op vooral departementen) en ‘blauwe boorden’ (medewerkers bij uitvoeringdiensten). Deze spanningen hebben in het bijzonder betrekking op vier typen vragen: 1) de mate van differentiatie (maatwerk versus rechtsgelijkheid en efficiënte uitvoering), 2) de reikwijdte van aanpak (één-loketdrang bij burgers versus specialisaties), 3) bestuurlijk initiatief (betrokkenheid vergroten en coproducties aangaan of regels en voorzieningen opleggen) en 4) bestuurlijke afstand (ruimte laten voor initiatief onderop of juist straf leiding geven).

          In het contact met de maatschappelijke omgeving ontwikkelt zich een diversiteit qua typen relaties, overeenkomsten en werkwijzen. Dit hangt nauw samen met de onthiërarchisering, individualisering, internationalisering en informatietechnologie. Van een ‘unicentrisch’ perspectief ontwikkelt de overheid zich naar een ‘pluricentrische’ focus , registreerde Teisman al in 1992, waarbij in wisselende samenstellingen problemen worden geagendeerd, oplossingsrichtingen worden geformuleerd, besluitvorming tot stand komt en de uitvoering (en handhaving of beheer) gestalte krijgt. Deze ontwikkelingen stellen eisen aan de beleidsmedewerkers, zowel voor wat de interne werkprocessen betreft als de inrichting van het contact met andere bestuursorganen, de departementale diensten en maatschappelijke instellingen en het publiek. Van een focus op louter interne beleidsvorming zijn de afgelopen jaren (en worden nog steeds) stappen gezet naar interactieve beleidsvorming, overdracht van taken en bevoegdheden, afstoting van werkzaamheden, aansluitingen op maatschappelijk initiatief en organisatie van nieuwe programmatische en projectmatige werkvormen zoals publiek private samenwerkingsvormen. Deze veranderingen leiden tot een reeks vernieuwingen, die hoe dan ook de klassieke Weberiaanse ‘bureaucratie’ relativeert, en zoals we uit het commentaar van bestuurskundige De Vries en vicepresident Tjeenk Willink van de Raad van State zagen, mogelijk verzwakt. Oftewel, hoe borgen we in de nieuwe netwerken democratische fundamenten als rechtsstatelijkheid, rechtsgelijkheid en integriteit? Het beroep van beleidsambtenaar vraagt dus naast inzicht in hiërarchische verhoudingen ook veel know how over het herkennen en hanteren van wensen en verwachtingen in de samenleving. Anders gezegd: hoe kan je als beleidsmaker meelevend zijn maar ook iedereen gelijk behandelen? Deze ‘double bind’ tekent de fundamentele eigen opgave van de beleidsmaker; Rutgers (2011) spreekt van de ‘flippo-paradox’: toen één persoon stikte door een stuk speelgoed in een chipszak, werd direct geroepen om regelgeving voor dit soort merchandising. Ook het discours rondom het rookverbod in horeca-instellingen laat het patroon zien: nieuwe regels, meer controleurs, hogere kosten maar ook weer meer regeldruk en controles en tenslotte zelfs afwijken van duidelijke regels.

          Maakt ook het type overheidsorganisatie veel uit, in dit verband? Wilson komt in een studie tot een verdeling van organisaties naar de mate dat prestaties en resultaten bekend zijn (1989):

Bij een ‘productieorganisatie’ – waar zowel de prestaties als de resultaten bekend is, zoals bij het verstrekken van studiebeurzen – zou dan sprake kunnen zijn van minder ongemakkelijke relaties dan bij een ‘copingorganisatie’, waar prestaties en uitkomsten niet of moeilijk meetbaar zijn. Zoals van leraren globaal bekend is wat ze doen, maar uitslagen van centrale examens niet duidelijk maken of de prestaties van de leerlingen een gevolg zijn van hun inzet of de specifieke kwaliteiten van de leerlingen. Uit een studie van Korsten (‘Mensgerichte organisaties’, ongedateerd artikel), die de typologie aanhaalt, kan ook worden afgeleid dat bij een combinatie van heldere prestaties en heldere uitkomsten sprake kan zijn van een complexe situatie. Zo kan bij uitkeringsinstanties (in de typologie een productieorganisatie) sprake zijn van een grote omvang van de vraag en dito aantal vragers in combinatie met vage doelstellingen, veel beleidsvrijheid van de ambtenaren en een veelvormig relatiepatroon met publieke partners. Het type overheidsorganisatie tekent zich daarbij dus niet af als een richtinggevend en ‘uitsluitend’ houvast.

          Deze verkenning van de overheidscontext brengt per saldo negen ‘systeemspanningen’ voor de ambtenaar in beeld. Het zijn de bijzondere kenmerken die de ambtelijke beleidsmaker op zijn weg kan vinden en waarvan het de vraag is of en hoe hij deze kan herkennen en hanteren:
I. Algemeen belang en individueel belang.
II. Hoge verwachtingen en beperkt draagvlak.
III. Beperkte beheersbaarheid en complexe processen.
IV. Efficiency en maatschappelijk commitment.
V. Democratisch verkregen macht en maatschappelijk commitment.
VI. Openbaarheid en zelfbinding (rechtsstatelijkheid).
VII. Lekenbestuurder en ambtelijke professional.
VIII. Korte termijn en lange termijn.
IX. Ondergeschiktheid aan een principaal en eigen verantwoordelijkheid.

2.8. Tot slot: de ambtenaar als verschilmaker

          In een meer complexe beleidsomgeving doen steeds meer partijen mee die een inbreng hebben bij de vorming van beleid. Dit komt tot uiting in spanningen tot en tussen de geschetste typen relaties waarmee de beleidsmedewerker te maken heeft: de externe partners (burgers, maatschappelijke organisaties en collega-departementen), de politiek en de interne omgeving (collega beleidsmedewerkers en facilitaire diensten). Daarbij vraagt een complexere beleidsinhoud aandacht: wat op een overheidsbord wordt genomen of gelaten is, vormt steeds vaker een maatschappelijk gezien lastige dan wel onrendabele opgave. Door de vele partners met wie beleidsmakers rekening moeten houden wordt ook meer informatie verzameld; de verschillende partijen geven aan deze informatie ook weer verschillende betekenissen en dat maakt het onoverzichtelijk. Wie beleid maakt ontmoet kritiek, of maakt in ieder geval een grote kans daarop; de praktijk laat zien dat een beleidsmaker leert de spanningen herkennen en hanteren (Rijnja & Meuleman, 2004). De vraag is hoe die betekenisverlening in de context van werk verloopt. Die betekenisverlening beschouw ik als een communicatief proces (bij een letterlijke vertaling van communicatie als: ‘vergemeenschappelijken’). Kennis van en ervaring met het ontstaan van en het omgaan met verschillen is voor wie de overheid dient minder een keuze dan een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid. Dit vraagt om een verdieping van de ‘verschilvolle ontmoetingen’ en dus van de aard van de confrontaties. ‘Toen we de kritiek honoreerden, ging er pas iets veranderen’, merkte de toenmalige secretaris-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op in 2008, bij het hernemen van de interactie met het publiek over de uitbreiding van luchthaven Schiphol. Dit ambtelijk inzicht mag zijns inziens tijdens de beleidsvorming eerder langszij komen, en begint bij het aanspreken en ook tegenspreken van de ambtelijke en politieke top van de organisatie (Kuijken, 2008). Ook de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid (WRR) onderstreept bij een studie over ‘beleidsleren’ bij de overheid (2006) de betekenis van ambtenaren als weerstandbewuste, zo niet weerstandbeluste medewerkers: ‘de praktijk heeft uitgewezen dat loyaal zijn en kritisch tegenspel bieden goed te combineren zijn en juist het wezenskenmerk moeten vormen van de professionele ambtenaar van deze tijd’. Op grond van studie naar communicatie met sleutelfiguren bij ruimtelijke projecten signaleert Scholten (2009) een ontwikkeling naar ‘daring democracy’, waarin ook gedurfde planning, gedurfde besluiten en gedurfde ambtenaren nodig zijn: ‘Risk seems to be the denotating element in the concept. Daring decisions always have an element of risk, whether they are controversial, innovative, having a high impact or a combination of the three other elements’. De auteur stelt vast dat veel aandacht uitgaat naar de technieken van beleidsvorming, besluitvorming en interactie en te weinig naar de individuele kwaliteiten van de ambtenaar, die hij bijna liefkozend ‘beleidsondernemer’ doopt: ‘Their will to effect change, their skills, resources and strategies are vital in exercising their role as policy entrepreneur’.