8. Conclusies en slotbeschouwing

      Weg van de meeste weerstand15

8.1. Inleiding

          Drie vragen vormden de vertrekstaat bij de start van de zoektocht die in dit proefschrift centraal staat. Welke betekenis heeft de context ‘overheid’ voor de beslissingen die beleidsambtenaren nemen over het contact met het publiek? Welke mogelijkheden heeft de beleidsambtenaar om de specifieke context te herkennen en te hanteren bij het contact over omstreden beslissingen? Welke lessen kunnen worden ontleend aan de kennis over de beoordeling van beleidsambtenaren van kritiek op overheidshandelen en de gedragingen die hiervan het gevolg zijn? Zes conclusies verbind ik aan de voorgaande verkenningen en onderzoeken. Enkele aanbevelingen sluiten dit hoofdstuk af. Niet de zoektocht. De ontdekking van de verscheidenheid die (vermeende) weerstand biedt werpt daarvoor te veel uitnodigende zoeklichten vooruit.

           Even terug naar het openingsbeeld in hoofdstuk 1: een ambtenaar mag een bezuiniging of anderszins negatief geladen boodschap bezorgen en krabt zich achter de oren. De studies van de theorie en de praktijk leren dat de orenkrabberij niet ingegeven hoeft te zijn door tobberigheid. Bepaald niet zelfs; groot is de kans dat we hier te maken hebben met één van de personen die in de cases en interviews figureren: ‘geroepen’ functionarissen, die gericht zijn op het helpen zien van perspectieven op probleemoplossing en het in stelling brengen van maatschappelijke, politieke en ambtelijke partijen. Opdat meer partijen meer doelen kunnen realiseren en toch sprake kan zijn van een gemeenschappelijke basis van begrip. In de verkenningen en onderzoeken hebben we het vizier gericht op de invloed van de overheidscontext op werk, de mogelijkheden van weerstand en de betekenis van persoonlijke bagage, ambtelijk besef en gereedschappen van beleidsmakers. Daarbij is herhaaldelijk vastgesteld dat veelal kennis, vaardigheden en houdingen onbewust aanwezig zijn en onberedeneerd worden aangesproken. Ambtenaren hebben meer vindingrijkheid onder de leden dan ze zelf weten.

8.2. De betekenis van overheid als context van werk (vraag 1)

   Drie conclusies over de betekenis van de context.

   Conclusie 1. Beleidsmakers bij de overheid ontmoeten onvermijdelijk spanningen, die niet vragen om enkelvoudige oplossingen.

           De context van de beleidsambtenaar is in hoofdstuk 2 uitgewerkt aan de hand van een verkenning van het eigene van de overheid. Dit eigene is gekoppeld aan het onvermogen van vrije krachten in de samenleving om individu-overstijgende problemen op te lossen. Daarbij hoort een ‘systeem’ waarin openbare meerderheidsbesluiten worden genomen om in het algemeen belang de problemen te verhelpen. Deel van dat systeem is dat burgers volksvertegenwoordigers mandateren, die op hun beurt de dagelijkse voorbereiding en uitvoering functioneel toedelen aan daarvoor vrijgestelde ambtenaren. In onze representatieve democratie hebben we die gezaghebbende besluiten en interventies met checks and balances omgeven om de macht een tegenmacht te verschaffen en per saldo voor een legitieme basis te zorgen. Zijderveld (2011) heeft het omstreden karakter dat de overheid dientengevolge kenmerkt, gekarakteriseerd met ‘opschorten van legaliteit’ en daarbij de samenhang tussen legaliteit en legitimiteit aangelicht. De overheid zal niet alleen op ordentelijke wijze via de wetgevende macht de omstreden besluiten van goedkeuring moeten voorzien en in werking zien te zetten; ze zal er ook voor moeten zorgdragen dat die besluiten door burgers en bestuurders merendeels gedragen, goedgekeurd en nagevolgd worden. Steeds weer. De cultuursocioloog deed zijn uitspraak najaar 2011 naar aanleiding van het Kamerdebat over de verblijfsvergunning van een jonge minderjarige asielzoeker Mauro. Het is een voorbeeld van de lastige beleidsopgaven waarmee beleidsmakers van doen kunnen hebben.

           Een wandeling onder een arcatuur van drie bogen. Die metafoor dient in hoofdstuk 5 voor de duiding van het conglomeraat van spanningen waarmee een beleidsambtenaar te maken heeft. Die spanningen zijn samengebald in een drietal ‘spanningsbogen’ omdat ze uitersten verbinden: a) ruimte voor belangenafweging ten opzichte van grondslagen van rechtsstatelijkheid, b) ijveren voor beheersbaarheid in een democratische en dus lastig stuurbare context en c) streven naar vakmanschap onder de verantwoordelijkheid van (leken) bestuurders. Onder die spanningsbogen zijn ambtenaren met bestuurders in gesprek over de snelheid van resultaten en de beheersbaarheid van problemen. Ambtenaren zijn er met burgers in de weer over de verdeling van schaarse voorzieningen en vormen van zeggenschap. Interbestuurlijke vuurtjes wakkeren er aan en doven weer. Steeds weer zijn beleidsambtenaren in staat om onder die spannende bogen passende arrangementen te bedenken, voor te bereiden en uit te voeren. Dat doen ze vooral, aldus de vrucht van het in hoofdstuk 5 gepresenteerde onderzoek naar de omgang met systeemspanningen, door bestuurders, burgers (en hun organisaties) en andere ambtelijke geledingen in stelling te brengen. Dat is: het bieden van publieke en politieke platforms en het verbinden van mensen, middelen en mogelijkheden. De identificeerbare ambtelijke strategieën verraden een niet onschuldige inspanning binnen ambtelijke muren: juist in het vermogen bureaucratie te laten werken liggen zowel handige doorbraken als hardnekkig blokkades besloten. Beleidsambtenaren doen aldus aan ‘contextcreatie’. Resultaat: het onverminderd omstreden systeem overheid kan gedijen en spanningen tussen legaliteit en legitimiteit, korte termijn en lange termijn, scoringsdrift en duurzame relaties en zorgvuldigheid en openbaarheid kunnen worden gehanteerd. Al doende staan deze beleidsmakers niet zelden in een spagaat (Teisman, 2009) en met de bereidheid daartoe ontstaat een mogelijkheid om meer lagen in vraagstukken te zien, meer belangen te zien onder standpunten ook en voorbij enkelvoudige oplossingen te denken, durven en doen. Denk niet dat dit contre coeur gebeurt: HBO- en WO-afgestudeerden wegen het problematische karakter van de overheid mee bij hun beroepskeuze, blijkt steevast uit onderzoek (BZK, 2008, Niessen & Karssing, 2008). De herkenning en vooral ook erkenning van deze onvervreemdbare ‘systeemspanningen’ is het vertrekpunt voor ambtelijk handelen. Waar macht is, is nu eenmaal tegenmacht en wie er beroepshalve mee te maken heeft, kan in feite niet onder de werking hiervan uit. ‘Resistance is what opposes power, not simply diametrically but transversally, opposing by going off in a different direction…Acts of refusal indeed typically involve power themselves, even the most passive responses (Thomas & Hardy, 2011). Wie beleidsmaker is bij de overheid, ontmoet uiteenlopende partijen en belangen. De weerspannige context is voortdurend onderwerp van gesprek, studie en reflectie. Meer dan menigeen in de buitenwereld vermoedt, maar ook meer dan in de eigen kring van toegewijde overheidsfunctionarissen bewust wordt ervaren.

   Conclusie 2. In de spanningsvolle context van de overheid is weerstand geen blinde muur, maar een wand van mogelijkheden.

          De overheid vraagt om problemen. Deze, toegegeven, wat populistisch aandoende karakteristiek helpt om in te zoomen op het fenomeen van de weerstand. In hoofdstuk 3 kwam bij de verkenning van dit thema naar voren dat weerstand erbij hoort in een arbeidscontext van spanningen en strijd om schaarse middelen en discutabele waarden. Daarbij is duidelijk geworden dat de inschatting van de ontmoeting van weerstandgeladen situaties eenvoudig kán leiden naar vluchtgedrag: afhouden, afkeren en andere negatieve reacties. Maar de interviews met rijksambtenaren en gemeentelijke beleidsmakers laten zien dat wegbewegen van de weerstand allesbehalve favoriet is, in denken noch doen. Integendeel, juist bij de overheid met haar ingebakken problematische karakter, openbare strijd en uiteenlopende belangen wijzen de waarnemingen van beleidsmakers naar een andere karakteristiek van weerstand. Uit de interviews en case studies komt naar voren dat beleidsmakers weerstand niet bepaald benaderen als een blinde muur, maar als een wand van mogelijkheden. Weerstand is in de context van overheid een meervoudig perspectief op de werkelijkheid; als het een muur is, dan één vol open deurtjes, die zich als in adventskalenders geraffineerd aan het oog onttrekken.

           Deze opvatting over weerstand lijkt strijdig met tal van studies en publicaties, waarin de houding van burgers ten opzichte van de overheid – soms op het gretige af – als negatief wordt uitgelegd. Zie hiervoor hoofdstuk 2: publieke houdingen hebben een negatieve connotatie, begrippen als ‘kloof’, ‘verzet’ en ‘cynisme’ worden bij voorkeur als afwijzingen gepresenteerd. Een dergelijke verenging van de weerstand tot een enkelvoudige werkelijkheid – als zijnde een obstakel – past bij de stroming New Public Management en de bijbehorende opgeklopte hoge verwachtingen van de overheid. De dempende invloed van de hausse aan maakbaarheidsidealen werd in hoofdstuk 5 gerelativeerd – alsof de overheid niet mag teleurstellen en zelf als Grote Oplosser voor de dag moet komen! Als antwoord op dergelijk overspannen management van verwachtingen (er zijn adviesbureaus die zichzelf afficheren met de discipline ‘perceptiemanagement’) doopte ik in de inleiding mijn studie ‘deceptiemanagement’ (Rijnja, 2007). Deze karakteristiek sloot aan op de aanname dat beleidsmakers handiger moeten zien om te gaan met de waaier aan kritiek: pakkender, compacter, anders, lolliger, etc. informatie overbrengen. De theoretische verkenningen en deelonderzoeken leiden echter naar een genuanceerder boodschap: erken het omstreden karakter van de overheid en maak de teleurstelbaarheid zichtbaar, handelbaar, draagbaar. Lichten boven de korenmaat. In de (h)erkenning van de gerede kans op publieke teleurstelling liggen immers openingen besloten voor het vinden van gemeenschappelijke perspectieven. In het tegenovergestelde gedrag – afwimpeling of ontkenning – gedijt de ophef, zo bleek in 2010 uit de omgang met CO2-opslag in de gemeente Barendrecht. Cuppen maakte uit onderzoek op dat tegenstanders zich ‘ingraven’ als ze op één hoop worden geveegd en, als een eenheid en repeterend te horen krijgen dat het CO2-project een noodzakelijke stap is om de klimaatdoelstellingen te halen (Bos, 2011). Het is veelbetekenend dat energieconcern – en partner in CO2-opslag – Shell deze ervaring recent meemaakte, ruim tien jaar na het debacle rond de afzinking van de container Brent Spar. De publieke weerzin tegen de voorgenomen dumping van de container in zee leidde toen immers tot een kentering in de bedrijfsstrategie. Er moest eerder en beter geluisterd worden, oordeelde toenmalig topman Herkströter; in plaats van Decide – Announce – Defend (DAD) zou voortaan Dialogue – Decide – Deliver (DDD) de leidraad zijn (Rothermund, 1998). Het voorbeeld leert dat de problemen met weerstand niet exclusief aan de overheid zijn voorbehouden; wel komen ze daar bij uitstek naar voren als gevolg van de gesignaleerde systeemspanningen. Beheersbaar, besloten en behapbaar is overheidshandelen nu eenmaal zelden.

          De casestudies (hoofdstuk 7) en interviews (hoofdstuk 4 en 5) hebben diverse voorbeelden getoond van publieksgroepen die vragen om erkenning van een eigen standpunt en, meer specifiek, erkenning van twijfel. Knowles en Linn (2004) hebben het fenomeen van de meervoudige perspectieven eerder uitgewerkt in de context van reorganisaties: zij registreerden dat medewerkers bij een voorgestelde verandering afwisselend voor en tegen het voornemen kunnen zijn: ‘In this regard, research shows that people who voluntary undertake to quit smoking still have strong positive and negative beliefs and feelings about doing so (Petty & Cacioppo, 1996), and people with high-quality employment relationships have both positive and negative views toward change (Kim & Rousseau, 2006)’. Het kan dan zijn dat iemand van binnen voorstander is, maar en public tegenstand biedt. Ford, Ford en d’Amelio (2008) stelden vast dat die wisselende houdingen juist als bereidheid kunnen worden uitgelegd: ’When we agree to deal with resistance in terms of publicly observable phenomena, we do not need to hypothesize recipient feelings of injustice, betrayal, and violations of trust. Rather, we can overtly inquire about such perceptions directly and, thus, bring old hurts, angers, or assumptions out of the hidden background and into the light of a dialogue for closure, resolution, or inclusion in agent sensemaking (Isaacs, 1993)’. In de cases blijkt aan meervoudige perspectieven geen gebrek te bestaan. Bij de case van de dierentuin doet, naast bezuinigingen, een zakelijke bedrijfsvoering als perspectief ertoe. Bij de realisatie van de opvang voor ex-prostituees is ook sprake van een pleidooi voor een gezonde toekomst van een kansarme groep. Ook spelen in deze case publieke verwachtingen op het gebied van veiligheid, gebiedsimago én erkenning van zeggenschap bij de wijkontwikkeling een rol (hoofdstuk 7).

          Weerstand komt uit de verkenningen en onderzoeken naar voren als een zoekende houding naar een uitweg (wat iets anders is dan een uitgang…) en de vraag is, of en hoe de overheid die houding wil en kan herkennen, erkennen en verkennen. In hoofdstuk 4 wordt verslag gedaan van een onderzoek onder beleidsambtenaren naar hun betekenisverlening aan werk. Hieruit komt naar voren dat beleidsambtenaren bewust kiezen voor het oppakken van heikele kwesties en de politieke spanningen niet schuwen. Ze merken daarbij op dat de procesmatige kanten en in het bijzonder de interactie met belanghebbenden steeds meer tijd en aandacht vragen. Zoals ook sociaal psycholoog Van den Bos recent vaststelde (2011) laat de praktijk zien dat het niet altijd eenvoudig is de betekenis van het tegenspel in te schatten: is sprake van wantrouwen of van onzekerheid? In het tweede geval – een grote meerderheid volgens Van den Bos – zijn twijfelaars op zoek naar procedurele informatie en werken feitelijke argumenten onnodig als een gif; vervang de distributieve rechtvaardigheid (uitkomsten communiceren) door procedurele rechtvaardigheid (procesgang communiceren), luidt het devies van Van den Bos. In het onderzoek naar de omgang met systeemspanningen (hoofdstuk 5) komen beleidsmakers naar voren die volgens deze lijn – opnieuw: onbewust – investeren in procesinformatie. Habermas spreekt in dit kader van co-oriëntatie (1970): als mensen het eens zijn over de manier van communiceren is de uitkomst gelegitimeerd. De Nationale Ombudsman laat niet na op dit aambeeld te hameren (getuige onder meer de jaarverslagen over 2009 en 2010): in de bejegening ligt een kans om weerstand te geleiden, en omgekeerd dreigt bij slordige omgang cynisme te ontstaan en een lage motivatie en commitment.

          Legitimering van een (mogelijke) verandering is dus belangrijker dan wat ook. Tomala en Petty (2004) hebben onderzoek gedaan naar de waardering voor het benoemen van lastige opgaven: ‘Not talking about or acknowledging resistance may actually exacerbate it. Building on the approach-avoidance theory of persuasion they contend that a persuasive message raises both accepting consideration and counteractive resistance and that acknowledging resistance, labeling it as such, and overtly identifying its role in change have the paradoxical effect of defusing its power’. Uit oogpunt van beeldvorming is sprake van een paradox: omdat veel mensen twijfelen is er ruimte nodig om te vertwijfelen, maar juist die ‘twijfelruimte’ bezorgt de overheid een beeld van trage en inefficiënte besluitvorming.

          In hoofdstuk 6 is bij het ontwerp van het conceptueel model (voor de ideaaltypische omgang van beleidsmakers met (vermeende) weerstand) een belangrijke onderlegger voor het welslagen van die procesmatige, communicatieve benadering van beleid geïdentificeerd. Namelijk dat er sprake is van een basale bereidheid bij Nederlanders om de overheid taken toe te vertrouwen. Ook in hoofdstuk 2, bij de bespreking van onderzoeken naar vertrouwen van burgers in politiek en bestuur, is deze grondtoon van instemming gemarkeerd. Een deel van de hiervoor gesignaleerde twijfelachtige houding van publieksgroepen is terug te voeren op compliance: men is weliswaar bereid om zich te voegen, maar weet niet hoe. De ontdekking van deze basale bereidheid is onder meer onderwerp van jarenlang onderzoek door de Belastingdienst. In 1992 werd al gepeild wat de publieke houdingen zijn over het betalen van belasting; hieruit kwam naar voren dat grosso modo Nederlanders belasting betalen als onderdeel van het burgerschap beschouwen. Men is niet zozeer tegen het betalen van belasting, maar wel tegen de – ingewikkelde – wijze waarop aan die publieke plicht moet worden voldaan. De Belastingdienst beantwoordde die weerstand passend door een nog steeds voortschrijdende vereenvoudiging van formulieren, procedures en toegankelijke werkprocessen. In de slagzin wordt de weerstand en het gevonden perspectief verwoord: ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’. Hier beweegt overheid mee met de weerstand en voorziet ze het publiek van ‘rechtvaardigheidsinformatie’. Het welslagen van dergelijke interventies kan niet los gezien worden van de culturele context: er is een oer- Hollandse behoefte het samen eens te worden, elkaar op te zoeken, draagvlak te verwerven. Hofstede (1999) ent die basishouding onder meer op een ‘lage machtsafstand’: staat en straat zijn niet ver van elkaar verwijderd in tegenstelling tot landen met een traditioneel grote machtsafstand als Frankrijk. Dit blijkt ook uit de traditie van de overlegeconomie, het zogeheten polderdenken, de gidsfunctie van Nederland op het vlak van internationaal recht en de snelle worteling van mediation als fenomeen. In ons land is er bereidheid te onderzoeken waar je het wel over eens bent, wat ook de populariteit van positieve psychologie en appreciative inquiry (vertaald met ‘waarderend organiseren’) in ons land kan verklaren. De casestudies in hoofdstuk 7 zijn hier in feite ook voorbeelden van.

           Weerstand komt in deze studie naar voren als kenmerk van een mogelijk broze, maar ondertussen gewortelde betrokkenheid van burgers bij ‘hun’ overheid. Er is sprake van een wezenlijk en wederzijds engagement, zowel aan de kant van de samenleving als de overheid. De op zijn zachtst gezegd niet-afwijzende grondtoon in de relatie tussen overheid en samenleving kan erkend, herkend en verkend worden – en dan deuren openen. Zolang twijfel wordt (h)erkend. Dit is de context waarin de overheidswerker weerstand en dus wat we overheidsbereidheid kunnen noemen, ontmoet. En die tegemoet treedt – of niet. We weten nu nog beter, wat het vermag als je wantrouwen en twijfel door elkaar haalt, te laat of te weinig of te massaal contact zoekt, feitelijke argumenten boven procedurele rechtvaardigheid verkiest… Mijn onderzoeken laten tekortkomingen zien, maar vooral voorbeelden van vindingrijkheid om de onlosmakelijke spanningen te tonen bij het beheersen van complexe vraagstukken, het pendelen tussen voorkeuren van bewindslieden, gedeputeerden of wethouders en burgers of maatschappelijke organisaties en het bieden van platforms aan partijen om samen een probleem van alle kanten te bekijken of oplossingsrichtingen te verkennen.

   Conclusie 3. De onvermijdelijke ontmoeting met weerstand wakkert een inclusieve benadering van communicatieve aandacht binnen de overheid aan.

          Er is onmiskenbaar sprake van een toegenomen en nog steeds toenemende aandacht voor het communicatief handelen van (overheids)organisaties. De karakteristiek van Van Ruler (2003) biedt houvast. Ze schetst de ontwikkeling van de beroepsuitoefening in de communicatiesector aan de hand van de focus op een informatiemodel (middelenmanagement), via een dominantie van een overredingsmodel (imagomanagement) en een intermediair model (relatiemanagement) naar een behoefte aan reflectie (reflectief model, identiteitsmanagement). We stellen vast dat verantwoordelijke actoren voor primaire processen van wilsvorming, besluitvorming en uitvoering binnen de overheid zich die reflectieve arbeid steeds meer toe-eigenen. Ik plaats deze krachtige ontwikkeling nadrukkelijk in het licht van de hiervoor geschetste onvermijdelijke onvervreemdbare zorg voor kritiek, conflict, weerzin en twijfel. ‘Communicatie’ wordt in de context van de overheid steeds minder als een gescheiden bezigheid van een daartoe vrij te stellen discipline beschouwd: de communicatie van organisaties hangt samen met de wijze waarop mensen in en om de primaire processen van een organisatie betekenis geven aan informatie. Vanuit diverse wetenschappen wordt dit vuurtje aangewakkerd, voor wat betreft de overheid voorop de bestuurskunde (procesmanagement) en communicatiewetenschappen, waarbij diverse overlappende oriëntaties ontstaan, zoals onder vlaggen als omgevings-, proces-, stakeholdersen netwerkmanagement. Dit leidt ertoe dat naast de communicatiediscipline de rol van bestuurders, beleidsmakers, partners, (eind)doelgroepen en ook de media aandacht vragen – en die krijgen. Deze bredere blik op het communiceren van organisaties past bij de belangstelling voor een contextuele benadering van vraagstukken. Contextuele communicatie staat dan voor het meewegen van de invloed van de omgeving van waaruit mensen handelen bij de verklaring van hun gedragingen, zoals de werking van emotie, vertrouwen, bindingen, sociale druk en eigen effectiviteit (Rijnja, Seydel & Zuure, 2009a en b). Het vraagstuk van weerstand tegen overheidsbemoeienis is tegen die achtergrond ook contextueel onderzocht: wie doen er toe, welke belangen, verwachtingen en rollen oefenen invloed uit en hoe hanteert een ambtelijke professional de (al dan niet bewuste) kennis van die context? Daarbij heb ik de blik steeds geworpen in de richting van één categorie actoren: beleidsambtenaren en hún communicatieve vermogens.

          De communicatieve impact van het omstreden karakter van de overheid op het verrichten van werk is groot. Dit is terug te brengen op meerdere factoren, bleek in hoofdstuk 2. De openbaarheid van tegenstellingen en de zichtbaarheid van strijdende partijen spelen een rol en eisen hun tol. Waar conflicten zijn, zijn media. Journalisten zullen als ‘wekhonden en waakhonden’ (Nijhof, 1985) conflicten opsporen, aanlichten en uitvergroten. Voormalig parlementariër Schutte (2002) weet dat Thorbecke bij het ontwerp van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat in 1848 de media die rol ook welbewust toebedacht. De bedoelde strijd die overheid heet vraagt publiek – en krijgt het ook. Het uitdijende netwerk van media voltrekt zich echter steeds minder langs herkenbare lijnen, zoals de zuilen van weleer gemeenschappelijk maakten. Kranten, omroepen en maatschappelijke organisaties waren immers dusdanig verweven dat sprake kon zijn van herkenbare en beheersbare informatiestromen, althans beter herkenbaar en beheersbaar dan in de grenzeloze, open en snelle netwerken van deze tijd. Waarin allerhande vanzelfsprekende en traceerbare verbindingen tussen volk, vertegenwoordigers en versterkers plaatsmaken voor kortstondige, wisselende en vooral veelsoortige associaties. ‘In de oude omgeving was de informatie die mensen kregen geordend en geoormerkt naar wat paste bij het maatschappelijk krachtenveld. Leiders konden hun boodschap kwijt en hadden via het maatschappelijk krachtenveld waartoe ze behoorden controle op hoe informatie overkwam. Dit gaf een voorspelbaarheid en overzichtelijkheid. De informatie die nu, midden in het informatietijdperk over ons wordt uitgestort, is in omvang verveelvoudigd en niet meer geoormerkt naar het krachtenveld. Ze is veel diffuser geworden. De diffuse informatie en het gebrek aan herkenning maken dat een gerucht kan leiden tot een negatieve kracht die het momentum kan doen omslaan’, vatte de econoom Boot (2011) de situatie recent samen. Ondertussen kan geen manager of beleidsverantwoordelijke om fuzzy structures heen. Hij kan beter de knopen in het netwerk leren zien.

           De conflictueuze aard van overheidsbemoeienis, gevoegd bij de losse maatschappelijke koppelingen en de snelle en openbare uitvergrotingen in allerhande media, leidt naar andere infrastructuren en interacties. Kennis van die veranderingen is relevant voor de wijze waarop beleidsmakers hun interventies overwegen, voorbereiden en maken. In termen van de metafoor van het gezelschapsspel schuift de ganzenbordspeler van weleer – die aan de hand van voorschrijvende spelregels het lineaire spel kon bijbenen – nu aan een tafel waar het bord, kaartjes en stukken voor ‘Risk’ zijn uitgestald; meervoudige, interactieve spelregels dagen uit om met vrije hand en slimme combinaties en coalities de winst binnen te halen. Net als een rotonde een ander beroep doet op de automobilist dan het kruispunt met stoplichten, vraagt het klassieke systeem waarin gezaghebbende toedeling van waarden plaatsvindt in de moderne tijd nieuwe gedragingen en capaciteiten van de deelnemers. Immers, luidde de conclusie na de verkenning van het eigene van de overheid, niet zozeer is de kerntaak van de overheid veranderd – de gezaghebbende toedeling van waarden –en ook niet de basisfuncties van de overheid – het garanderen van een basisbestaan, de zorg om veiligheid en het tegengaan van marktimperfecties blijven corebusiness – maar wel de wijze waarop taken worden uitgeoefend. Beleid is communicatief in de zin dat het vermogen om relaties aan te wenden voorwaardenscheppend is geworden voor het succesvol voorschrijven van regels of treffen van voorzieningen. Communicatie komt niet na de vorming van beleid, beleidsvorming is de resultante van communicatie. Dat vraagt vroegtijdig oog voor woorden, beelden, timing en toonzetting bij zowel het peilen van opinies, het bezorgen van boodschappen als het organiseren van terugkoppelingen. Wie niet weet wat er leeft, kan niet zorgen dat het beleid werkt.

          De internationale financiële malaise plaatst anno 2012 de verdeling van schaarse middelen in een extra ‘spannend’ daglicht. De druk van bezuinigingen is onontkoombaar bij degenen die belast zijn met de dagelijkse verantwoording van het openbaar bestuur en beantwoording van de vraag waar de overheid zich nu weer mee bemoeit. Ambtenaren dus, de voorbereiders en uitvoerders van bestuurlijke besluiten, die hun weg vinden onder de drie systeemspanningsbogen in drie strijdende arena’s: politiek bestuur, samenleving en bureaucratie. In die context is de overheid een andere werkgever dan een private organisatie. Gemeen hebben overheid en bedrijf de klant-dienstverlener relatie, de gerichtheid op – overwegend enkelvoudige – transacties van diensten. Vervolgens kent de overheid ook de relatie staatsburger-schaarsteverdeler, kiezer-gekozene en onderdaan-handhaver. Met dus alle bijbehorende arena’s en hun spanningen. Net als de burger vervult de beleidsmaker zelden alle rollen tegelijk, maar hij of zij zal zich wel bewust moeten zijn van de verwachtingen en opvattingen die bij rollen horen (Van Gisteren, 2010). In hoofdstuk 4 heb ik vastgesteld dat de toenemende interacties en de negatieve publieksreacties steeds meer aandacht en vernuft vragen, maar niet bepaald de lust van het ambtelijk metier ontnemen. Integendeel. Uit onderzoek naar de work meaning van de beleidsmaker kwam eerder gretigheid en nieuwsgierigheid naar voren, als het gaat om het aanpakken van als ‘onmogelijk’ gekwalificeerde opgaven, om het in stelling brengen van bestuurders en politici en om het smeden van slimme coalities met maatschappelijke partijen. De metafoor van het spel komt in de interviews veelvuldig naar voren, soms om geraffineerde trucs aan te halen, maar meestal om duidelijk te maken dat ‘powering and puzzling’ (Heclo, 1974) eigenlijk de reden is van de keuze voor een ambtelijke beleidsfunctie. In zowel hoofdstuk 4 en hoofdstuk 7 spreken beleidsmakers letterlijk van kunst om ogenschijnlijk onverenigbare wensen van politiek en samenleving te verknopen. Overheid is de kunst van het probleemoplossend vermogen, en daar kies je voor. Langs die weg komt de verdieping van procesmatige aspecten en communicatief handelen tot een krachtige ontwikkeling.

           Uit de publicaties over en uitspraken van beleidsmakers spreekt een stilzwijgende erkenning van het problematische karakter van de overheid en dus de noodzaak te investeren in communicatie c.q. processen. Ik gebruik ‘stilzwijgend’, omdat de negatieve connotatie van overheid als zodanig niet of slechts luchtig wordt benoemd. Iedere beleidsambtenaar kent wel een ambtenarengrap (zie hoofdstuk 4 voor een impressie), maar zowel in het onderzoek naar de betekenis van werk als dat in hoofdstuk 5 naar herkenning en hantering van systeemspanningen komt naar voren dat de waargenomen meningen van anderen over de overheid (perceived external prestige) er nauwelijks toe doen. Ja, de oordelen zijn bekend, maar nee, je laat je er door niet door ringeloren. Als er al van een waargenomen extern oordeel sprake is dan geldt dit primair de percepties van opvattingen van einddoelgroepen, zo bleek uit het work meaning onderzoek. In dit onderzoek werden uitsluitend rijksambtenaren ondervraagd, die daarbij te kennen gaven dat direct contact met belanghebbenden groot verschil kan uitmaken voor het definiëren van een probleem, oplossingsrichtingen en rollen van overheid, burgers en organisaties. Hun feedback is van belang, vooral bij negatieve interventies biedt snelle terugkoppeling immers mogelijkheden voor bijsturing van voornemens. Wat er vooral toe doet is het perceived internal prestige, zo bleek uit de interviews over de werkbeleving (hoofdstuk 4): hoe neem je waar dat collega’s, leidinggevenden en bestuurders denken over jouw werk. Met als bijzondere bevinding dat in als ‘lastig’ te kwalificeren situaties minder de inhoudelijke kennis en vaardigheden van die collega’s ertoe doen als de beschikbaarheid van mensen met empathische vermogens: luisteraars. Ten aanzien van de steun in eigen kring werden kanttekeningen geplaatst bij laatdunkende uitspraken over ambtenaren door politici in verkiezingstijd (onderzoeksperiode 2009 – 2010): juist binnen eigen kring wordt waardering verwacht, trots gezocht en bij voorkeur gedeeld. Fritz (1990) wees op de betekenis van de erkenning van wat hij noemt ‘structurele spanning’. Professionals bind je op basis van hun passie en dat is in de eerste plaats een gemeenschappelijk gewaagd doel. Dat brengt geheid spanning met zich mee en die moet erkend en gedeeld worden. Het tweede element van die spanning is bij Fritz een eerlijke blik op de huidige realiteit: laat zien dat je niet alles kan, of van alles niet kan. De erkenning van het nu en het straks (perspectief) maken het dus problematisch én spannend, lastig én uitdagend om ambtenaar te zijn. Deze casestudies en interviews ontbloten een toenemende kennis, bereidheid en capaciteit om communicatief te denken, durven en doen.

8.3. Ambtelijke vindingrijkheid: herkennen en hanteren van de specifieke context (vraag 2)

          Het vermogen om weerstand op te vangen is in hoofdstuk 7 gemunt als ‘meebewegen’. Deze ‘copingstrategie’ bevindt zich tussen ‘wegbewegen’ (vluchten) en ‘tegenbewegen’ (vechten). Daarbij zijn zes beïnvloedende factoren geïdentificeerd. Zij bevorderen dat beleidsmakers de weerstand opzoeken of voortijdig herkennen. Hieruit volgen twee conclusies.

   Conclusie 4. De combinatie van persoonlijkheid en ambtelijkheid maakt het beleidsmakers mogelijk om weerstand te herkennen en te hanteren.

          Drie factoren maken dat beleidsmakers bij vermeende weerstand een taxatie maken om niet weg of tegen te bewegen, maar juist een communicatieve confrontatie (‘comfrontatie’) aan te gaan: persoonlijke hulpbronnen (extraversie, vriendelijkheid, zorgvuldigheid, intellectuele autonomie en openheid), professionele ambitie (‘seculiere roeping’) en ambtelijk besef (kennis van de (drie) systeemspanningen en beheersing van de (vijf) strategieën om anderen in stelling te brengen, zoals uitgewerkt in hoofdstuk 5). In hoofdstuk 7 heb ik op basis van de casestudies geconcludeerd dat dit drieluik kan worden samengebracht tot twee factoren. ‘Professionele ambitie’ en ‘ambtelijk besef’ vertonen immers een grote verwantschap; de ambitie om de publieke zaak te dienen en de toe-eigening van kennis en vaardigheden over hoe de hazen lopen schurken in de praktijk heel dicht tegen elkaar. Ik heb deze samengestelde factor ‘ambtelijkheid’ gedoopt. In hoofdstuk 7 heb ik in beeld gebracht hoe een sterke score op beide terreinen als een hefboom het vermogen tot meebewegen in gang zet; bij een geringe capaciteit op het vlak van de persoonlijke hulpbronnen of de ambtelijkheid bestaat eerder de neiging om tegen te bewegen. Hoe zwakker de bagage op beide fronten is, hoe groter de kans ook dat de beleidsmaker wegbeweegt en vlucht in rituelen of vermijdgedrag toont. In de case studies is overigens alleen aandacht besteed aan het vermogen tot meebewegen; tegen- en wegbewegen zijn hierbij niet onderzocht, anders dan dat kon worden vastgesteld dat hiertoe in geringe mate respectievelijk niet een neiging toe aanwezig was.

          De voornoemde typologie van persoonlijkheid en ambtelijkheid leent zich voor verder onderzoek; Neelen en Strijp (2007) hebben een tentatieve verkenning gemaakt van basisoriëntaties van beleidsmakers. Is de beleidsambtenaar gericht op de effecten van interventies voor burgers, behartiging van politieke belangen, organisationele (managerial) doelen of juist op de eigen professie en het vakmanschap; we herkennen hier ook de driehoek van arena’s die onder meer werd toegelicht in hoofdstuk 2. Deze ‘tweede-orde’- informatie kan bij verder onderzoek naar de ambtelijke vindingrijkheid bij het omgaan met weerstanden van betekenis zijn. De samenhang van persoonlijke en professionele aspecten intrigeert immers. Noorderhaven (1995) maakte uit onderzoek onder ambtelijke ‘beslissers’ op dat besluiten overwegend worden genomen op basis van ‘intuitive judgement’, waaarvan hij stelt: ‘The set of decision rules internalizes by an individual. These decision rules are uncodified and unconscious’. Rationaliteit en intuïtie versterken elkaar dus. De Meere (2003) neemt waar dat in cursussen zienderogen meer tijd uitgaat naar de wijze waarop kennis en ervaring samengaan en vooral ervaringen aandacht krijgen om te kunnen begrijpen waarom de hazen lopen zoals ze lopen, beslissingen worden voorbereid als ze worden voorbereid en zo verder. Kingdon (1984) wees al op de betekenis van beleidsmakers als makelaars, bij wie persoonlijke en beroepsmatige vaardigheden samenkomen. Scholten (2009) haalt het samenkomen van persoonlijke en professionele karakteristieken ook naar voren in zijn studie van ‘daring decisions’, waarin hij beleidsmakers ‘policy entrepreneurs’ noemt, die complexiteit en afhankelijkheden omarmen, risico’s durven nemen en netwerken kunnen bewegen. Hij haalt Williams (2002) aan die degenen bij wie individuele en beleidsmatige vaardigheden samenballen karakteriseert als ‘boundary spanners’: ‘individuals that have a pivotal role in the management of interorganizational relationships’.

          Ten opzichte van het ‘koningskoppel’ persoonlijkheid & ambtelijkheid komen de drie andere – en als secundair gepositioneerde – beïnvloedende factoren minder krachtig uit de onderzoeken naar voren. Dat wil zeggen: de tweede trits uit het conceptueel model blijkt in de casestudies vooral als terugvaloptie een betekenisvolle rol te spelen. Dat geldt nog het minst voor de ‘sociale steun’ van directe collega’s, die door velen als terugvaloptie wordt geroemd; het geldt vooral voor de toegekende waarde aan ‘ruimte voor reflectie’ (leren en ontwikkelen) en ‘zicht op resultaat’ (hoe dichter met je neus op de effecten, hoe krachtiger de invloed van anderen). Deze factoren kunnen (momenten waarop sprake is van) zwak ontwikkeld ambtelijk besef en/of ontoereikende persoonlijke bagage versterken. Het zijn hulptroepen. De betekenis van deze competenties voor de training en vorming van beleidsmakers komt bij de beantwoording van de derde hoofdvraag in paragraaf 8.4. terug.

   Conclusie 5. ‘Meebewegers’ volgen een karakteristieke opbouw bij hun ‘comfrontatie’

          Op basis van de drie casestudies concludeerde ik dat de drie stijlen binnen de copingstrategie ‘meebewegen’ – inleven, overeenstemmen en herformuleren – volgtijdelijk kunnen worden gezien (zie paragraaf 7.7.1.). Zonder ‘herformulering’ van perspectieven geen uitweg, zonder basale bereidheid c.q. ‘overeenstemming’ geen herformulering en zonder ‘inleven’ geen zicht op overeenkomstigheden. Op grond van de casestudies komt de drieslag ‘inleven – overeenkomen – herformuleren’ echter te grof over: ook tussenliggende stappen zijn aan de oppervlakte gekomen, waardoor de weg van het meebewegen met weerstand fijnmaziger geduid kan worden. Bij het identificeren van de ambtelijke mogelijkheden om weerstand tegemoet te treden komt als een eerste stap het vermogen naar voren om het negatieve aspect ruimte te bieden. Dat kan door het bevestigen van (tegen-)argumenten, het benoemen van tegenstellingen of het uitvergroten van de vlek. Vindplaatsen voor deze benadering zijn er in diverse werkvelden, zoals het in hoofdstuk 7 beschreven honoreren van verzet in de jezuïetenmethode (Geul, 1999), de toelating van de schok en de woede bij de verwerking van berichten over levensbeëindiging (Kubler-Ross, 1996) en het opzoeken van lichamelijke draaipunten bij judo. Kern van de benaderingen is dat in de bevestiging van het negatieve de sleutel ligt voor het realiseren van werkelijk contact. Waarvan men zich op voorhand vaak niet bewust is; Vermaak (2009) spreekt daarom van het ‘vertragen op het impliciete’. Het komt dan aan op het duiden van het ‘nu’, de actuele context, waarbij niet alleen de feiten, maar ook en vooral de bejegening er toe doet. Met verwijzing naar Aristoteles gaat het dan om krachtige presentie op zowel het vlak van ethos (eerlijkheid, geloofwaardigheid), pathos (begeestering, passie) als logos (feiten op een rij). Aarts (2009) noemt met verwijzing naar Scharmer (2010) de betekenis van werkelijk luisteren als vaardigheid; dat is niet zozeer ‘downloaden’ (zoeken naar wat je zelf al vindt) of ‘informatief luisteren’ (willen horen wat je nog niet wist), maar ‘empathisch luisteren’ (denken vanuit het perspectief van de ander). Zij onderscheidt bij haar fasering als summum van inlevingsvermogen ‘generatief luisteren’ (verschillende vormen afwisselen). Het zich welbewust inleven in de ander, het opzoeken van de twijfel en het verkennen van opties is in vele beroepsgroepen met ‘necessary evils’ en ‘dirty work’ (hoofdstuk 3) aanwezig. In de medische sector (NRC 29 oktober 2011) wordt artsen (in opleiding) geleerd om te luisteren en ‘sorry’ te zeggen. Angst dat een verzekeraar niet vergoedt weerhield hen ervan. Een verzekeraar (!) heeft een gedragscode helpen opstellen met onder meer de wenk: ‘Erken de fout. Zeg sorry’. De code maakt deel uit van een ‘veiligheidsmanagementsysteem’. Dit is er gekomen op initiatief van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en ontleend aan ervaringen in weer twee andere sectoren: luchtvaart en kernenergie. De initiërende verzekeraar wist in korte tijd 70% van de ziekenhuizen mee te krijgen. Diverse aanvullingen zijn van de grond gekomen. Zo leren verpleegkundigen in het Sint Lucas Andreas Ziekenhuis Amsterdam in het programma Speak Up om makkelijker een specialist aan te spreken en te corrigeren. Na(ast) luisteren komt het aan op aanspreken.

           Wie erin slaagt om – aansprekend – contact te maken, komt aan tafel. Dat maakt het mogelijk ‘het impliciete te expliciteren’: de twijfel, de weerzin, de aarzeling, de kritiek of wat dies meer zij. Het is van wezenlijke betekenis om het negatieve niet alleen te omarmen, maar te voorzien van een perspectief, leerde hoofdstuk 7. In de slagzin ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’ betekent de eerste zin weinig zonder de tweede. Welke perspectieven zijn beschikbaar en welke zijn deelbaar, waar kunnen we het over eens worden? In hoofdstuk 7 is de communicatie van het projectbureau voor de aanleg van de Noord-Zuidlijn aangehaald. Na aanvankelijke vlucht- en vechtbewegingen naar aanleiding van de weerstand tegen de aanleg van de tunnels koos men voor het openlijk tonen van de weerstand op de website (in de vorm van open doorgifte van berichten op Twitter, Facebook, Flickr en de filmpjes Youtube) en het proactief melden van misstanden. Deze prompte openheid werd gekoppeld aan perspectieven over de voortgang. Het probleemoplossend vermogen bij schade en onderbrekingen werd gepresenteerd door de werkers op de vloer in filmpjes, posters, advertenties en persbezoeken. Het primaire proces communiceert. De projectleiding registreert een kentering plaatsvinden in de publieke beoordeling van de weerstand; projectleider Sheerazi wijst op de betekenis van erkenning van de actuele moeite die mensen hebben met de overlast en de schade (Sheerazi, 2011). Veelbetekenend blijkt hierbij het vermogen te zijn om de belangen onder de standpunten te zien. Wat mensen zeggen verwoordt niet per se wat ze bedoelen, waar ze naar verlangen. Daarvoor zijn diverse vormen van inventarisatie en analyse van actoren en hun belangen en argumenten mogelijk, zoals de krachtenveldanalyse in de case van de watercompensatie (hoofdstuk 8) liet zien. Daarbij is gewezen op misverstanden die kunnen ontstaan, zodra de ene partij argumenteert over (abstracte) visies en de ander over (concrete) uitkomsten. Zoals de oproep om gastvrij ex-prostituees te ontvangen stuitte op angst voor veiligheid en daling van huizenprijzen. Deze stap naar verbinding leidt naar overeenstemming als eenieder die ertoe doet zich gehoord en serieus genomen weet en dat men het ergens over eens is geworden. Deze simpel ogende gecursiveerde woordenreeks verwijst naar de kern van wat communicatie als functie vermag (communicare = gemeenschappelijk maken). Er is sprake van gemeenschappelijke contextcreatie als partijen het eens worden over de definitie van het nu (actuele situatie, betwijfeld) en het perspectief (de manier waarop en de gedeelde inhoud). Dan is sprake van wat in het conceptueel model ‘in stelling brengen van anderen’ noemen. Het contact heeft geleid naar de bereidheid en het vermogen om op basis van meervoudige perspectieven een of meer gemeenschappelijke perspectieven te formuleren en hierover afspraken te maken. Er is dan sprake van ‘accommoderen’. Dat kan in de vorm van een voorstel of een tegenaanbod (‘counteroffer’), maar van wezenlijker betekenis is dat sprake is van erkenning, zekerheid over informatie en uitzicht, een perspectief. Tjeenk Willink raakte de paradoxale drang naar consensus en strijd in zijn Machiavellilezing in 1995: ‘In Nederland geven we elkaar de ruimte. We kennen geen blijvende overwinaars en geen blijvende verliezers. Luisteren en overleg horen bij onze cultuur. Evenwicht en samenspraak zijn kernbegrippen. Maar zonder tegenwicht geen evenwicht en zonder tegenspraak geen samenspraak. Dat tegenwicht en die tegenspraak zie ik nu te weinig’.

          De casestudies laten zien dat bij het zoeken en vervolgens vinden van de overeenstemming een symbolische handeling voor een versnelling kan zorgen. Zoals de flipover met de tekening van de waterhoeveelheid, maar het kan ook een ontmoeting op een ander dan vertrouwd terrein zijn. Het is niet alleen een kwestie van vorm; in de praktijk is sprake van een pakkend beeld of begrip, de kwestie wordt geherformuleerd of anders ‘gelabeld’ of ‘geframed’. Bij het formuleren van het nieuwe en deelbare perspectief is sprake van wat Brummans e.a. (2008, zie hoofdstuk 7) frontstage framing noemen. De gesprekspartners ‘accommoderen’ dan naar het nieuwe samenhangende beeld ‘not through conflict, but through the negotiation of mutually sensible meanings’ (Dobosz-Bourne & Jankokwski, 2006). In een negatieve uitleg kan dat dus ook het label ‘conflict’ of ‘weerstand’ zijn. ‘In other words, resistance only exists if change agents label the actions of change recipients as such; and a tendency to do so precipitously of unthinkingly may hinder the change effort’. En dan? Wie bij vermeende weerstand zich weet in te leven en ruimte weet te creëren voor beschikbare perspectieven en dus alternatieven, heeft de voorwaarden geschapen voor het maken van nieuwe verbindingen en vinden van nieuwe perspectieven. De overeenstemming daarover kan tot een herformulering van de aanvankelijke standpunten of zienswijzen leiden, bleek bij de wijziging van het discours over de bezuinigingen op de diergaarde naar een dialoog over toekomstbestendige bedrijfsvoering. De case is na dat moment niet langer gevolgd. In feite is het loslaten ook aan de orde in de casussen. Na de realisatie van het convenant beschouwde de tijdelijke deelraadsvoorzitter zijn taak als volbracht. In de casus van de watercompensatie droeg de projectleider ook voortijdig dagelijkse taken aan andere teamleden over. Het is een patroon wat in de analyse van heldenverhalen veelvuldig wordt aangehaald: de held verlaat vaak vlak voor het vieren van de overwinning het toneel om weer beschikbaar te zijn voor nieuwe opgaven.

          De aldus verkregen opbouw van ‘meebewegen’ leidt naar een opbouw met vijf stappen voor de ideaaltypische ontwikkeling van ‘meebewegen’, de weg waarlangs de beleidsmakers communicatie confrontaties (‘comfrontaties’) aangaat. Dit ‘comfrontatiemodel’ kent vijf fasen (tabel 8.2.):

I.	Weerstand. Bij de ontmoeting van (vermeende) weerstand komt het aan op inleven. Vertragen is dan de belangrijkste activiteit. Opbrengst die de beleidsmaker oogst is erkenning en de bereidheid om met elkaar verder in zee te gaan.
II.	Twijfel over wat men moet loslaten of moet ondernemen vraagt om ruimte. Twijfel te expliciteren is van belang, wat in bereidheid kan resulteren om met elkaar in gesprek te gaan of te blijven.
III.	Toenadering is nodig van wie ertoe doet, gehoord en gezien kan worden. De (nieuwe) verbinding kan mensen in stelling brengen om een zoekproces helpen vormgeven. Dan is sprake van cocreatie.
IV.	Perspectief gloort. Aan beschikbare in- en uitzichten in deze fase geen gebrek. Nu komt het aan op richting. Een symbolische interventie, het op de voorgrond of juist naar achteren schuiven van perspectieven biedt een nieuw perspectief.
V.	Inbedding. Het vervolg is ‘in the eye of the beholder’. Dat vraagt om los te laten, over te dragen en dus te vertrouwen. In deze fase zien vertrekt de beleidsmaker als initiator.

Tabel 8.1. Comfrontatiemodel



De casestudies illustreren deze ideaaltypische opbouw. Tabel 8.2. vat deze toepassing samen:

Tabel 8.2. Cases in Comfrontatiemodel



           ‘Meebewegen’ ontvouwt zich langs de lijnen van deze uitleg niet als een trukendoos. Er is sprake van een proces, waarin van meet af aan het vermogen om contact te maken voor een fundering zorgt. Daarbij komen enkele competenties in beeld, die de beleidsmaker helpen om de ideaaltypische stappen te zetten en daarbij benodigde acties in gang te zetten. Op die ambtelijke toerusting focust de derde centrale onderzoeksvraag.

8.4. Toerusting voor weerstand: competenties van beleidsmakers (vraag 3)

          Aan bestek, bouwmaterialen en gereedschap geen gebrek. Een bonte reeks aan kennis, vaardigheden, gereedschappen en inzichten blijkt voorhanden. Het is duidelijk dat kennis van de ambtelijke mores en verbeeldingskracht belangrijke bouwstenen zijn. (Schok) ervaringen kunnen ook bijdragen aan het vermogen om in te spelen op verstoringen. In de casestudies in hoofdstuk 7 zijn voorts over de zes beïnvloedende factoren – persoonlijke hulpbronnen, professionele ambitie, ambtelijk besef, sociale steun, ruimte voor reflectie en zicht op resultaat – uitspraken te vinden voor de betekenis van kwaliteiten als empathie, intellectuele autonomie, openheid en de aandacht voor reflectie in organisaties. In de ordening van het comfrontatiemodel (tabel 8.1.) zijn tenslotte vijf eenheden van competenties naar voren geschoven, te weten zich inleven & vragen stellen, ruimte bieden & luisteren, in stelling brengen, framing & organiseren en vertrouwen geven. Daarbij komt uit de onderzoeken in hoofdstukken 4,5 en 7 naar voren dat sprake is van tacit knowledge: impliciete, achteraf vaak desgevraagd wel herkende inzichten en vaardigheden.

           Het begrip ‘competenties’ zucht onder het imago ‘containerbegrip’ en behoeft dus toelichting. Hoewel er eerdere vindplaatsen van deze krachtterm mogelijk zijn, wordt Taylor honderd jaar geleden de eer gegund als eerste de relatie tussen vakbekwaamheid en effectieve arbeid te hebben onderkend. Hij positioneerde competenties als maatstaven om mensen te werven, ontwikkelen en evalueren zodat ze een hogere productie in de beschikbare tijd konden leveren. De in de vorige alinea samengevatte waaier van zienswijzen illustreert de brede interpretatie van het begrip competenties. In de uiteenlopende interpretatie van het begrip kan worden uitgegaan van competentie als a) toegepaste wetenschappelijke kennis (zoals in de medische wereld favoriet is), b) de persoonlijke set kennis, vaardigheden, houdingen in specifieke werksettings c) de tacit knowledge in bepaalde disciplines of d) de bestudering van hoe professionals spreken over hun werk? Sandberg en Pinnington (2009) die deze varianten aanhalen, signaleren een afnemende neiging om competenties aan de hand van statische gegevens (zoals kennis en vaardigheden) te beschouwen. De belangstelling neemt toe voor een contextuele benadering, ook van leren en ontwikkelen dus. Het komt er dus op aan het competente handelen van een persoon of beroepsgroep te bezien vanuit de betekenis die deze persoon of categorie toekent aan de praxis, de werkervaring. Competentie is dan samen te vatten als ‘doorleefde ervaring’.

           Deze invalshoek sluit aan op aanwijzingen in hoofdstuk 3. Voor een goed begrip van professionele gedragingen en idem dito selectie van interventies, is het relevant om te focussen op de fase waarin iemands vakontwikkeling zich bevindt en de persoonlijke basisoriëntatie qua leren en ontwikkelen. Die opvatting ontleenden we aan de ordening van Lynn (1986) van professionals naar beginners, technologen, professionals en master practicioners en Weggeman’s (2007) bewerking van de leercyclus van Kolb. Weggeman verbindt aan de professionele ontwikkeling van ervaren via observeren en conceptvorming naar experimenteren een onderscheid naar basishoudingen, die hij dromers, denkers, beslissers en doeners noemt.

Beide opvattingen stellen de ervaring centraal en dat sluit aan waarnemingen in de casestudiss. Zo is op basis van de cases (hoofdstuk 7) vast te stellen dat we eerder met ‘professionals’ en ‘master practicioners’ dan met ‘beginners’ en ‘technologen’ van doen hebben en eerder ‘beslissers’ en ‘doeners’ aan het werk zien dan ‘denkers’ en ‘dromers’. Deze indelingen zijn hulpmiddelen om de complexe praktijk van het ervaringsleren te duiden, bevestigen Weggeman (2007) en Vermaak (2006). Elke leerstijl is legitiem en er is in de praktijk vaak sprake van snelle cycli, waardoor de meester van vandaag de leerling van morgen kan zijn, zoals de beleidsmaker in de casus van de watercompensatie zelf onder woorden brengt (hoofdstuk 7). ‘Sociale steun’ is de eerste uit het tweede drieluik van beïnvloedbare factoren. Bij meebewegen komt het in de eerste plaats aan op persoonlijkheid – de kwaliteit van de persoonlijke hulpbronnen – en ambtelijkheid: het beschikken over professionele ambitie en ambtelijk besef. Maar daarnaar gevraagd worden de sleutelfiguren en steunberen in de omgeving moeiteloos aangewezen. We hebben hier niet met solisten te maken, maar wel met mensen die zelfstandig verantwoordelijkheid kunnen nemen. Daarbij registreerden we nog twee opvallende patronen. Een: naast de directe collegiale omgeving komt naar voren dat vooral de interactie met personen van wie de weerstand kan worden verwacht van betekenis is. De vermeende tegenstanders blijken dan kompanen, zoals in de casus van de opvang van ex-prostituees bleek toen bewoners werden aangesproken op wat ze wel wilden. Twee: voor de ogenschijnlijk logische optie om op de sociale omgeving terug te kunnen vallen bij lastige opgaven is inhoudelijke kennis van zaken van collega’s geen voorwaarde om als steunbeer te fungeren. Vooral hun beschikbaarheid en inlevingsvermogen telt: kunnen ze écht luisteren en de beren op de weg helpen benoemen?

          Sandberg en Pinnington (2009) hebben aan het uitgangspunt van ervaring als fundament voor leren een relevante analyse toegevoegd. In hun eerder aangehaalde studie over vakbekwaamheid stellen ze vast dat competenties ten onrechte alternerend worden gedefinieerd, dus als óf toegepaste wetenschappelijke kennis óf ongrijpbare vaardigheden (tacit knowledge) óf een reeks af te perken beschrijvingen van vaardigheden, houdingen en persoonlijke eigenschappen. Deze benadering kan worden opgevat als een ondersteuning voor een contextuele benadering: niet zozeer de waaier aan kennis en vaardigheden, maar het praktiseren van ervaringen en acties ontbloot de kern van professionele competenties. In de contextuele benadering zullen competenties steeds in een relationeel perspectief moeten worden bezien: bij wat iemand voorneemt, doet of achteraf overweegt gaat het dan om wat hij of zij in een ontmoeting met anderen voor elkaar krijgt: ‘a collectively developed understanding of joint enterprise, mutual engagement in the sense of established norms of interaction, and a shared repertoire of communal resources such as laguage, routines, stories and tools’. De auteurs grijpen Heidegger’s existentiële ontologie aan om de essentie van competenties te zoeken in de betrokkenheid (‘involvement’) van een professional met zijn werk: ‘(…) what Heidegger highlights through his existential ontology s that our way of being comes before the subject-object distinction, because it is our way of being that enables us to understand ourselves as particular subjects and objects. Een competentie is dan een existentiële aangelegenheid, a way of being, hoe jij betekenis geeft aan werk. Daarin vormen vier elementen de ‘competentiebasis’: 1) zelfkennis, 2) besef van de essentie van het werk, 3) vaardigheden in de

           interactie met anderen en 4) beschikbare gereedschappen zoals kennis en hulpmiddelen. Deze analyse van competenties bevestigt de eerdere vaststelling dat juist in de combinatie van ‘persoonlijkheid’ en ‘ambtelijkheid’ (zie tabel 8.1.) de sleutel ligt verborgen voor het vermogen om de copingstrategie ‘meebewegen’ te manifesteren. Wat we doen en ‘leveren’ is primair gedefinieerd door hoe beschikbare kennis, vaardigheden en hulpmiddelen betekenis krijgen in de relaties met anderen. Dit leidt naar een zesde conclusie:

   Conclusie 6. Vier competenties schragen het ambtelijke vermogen om meebewegen te leren en te leven.

           De voorgaande beschouwing leidt naar een conclusie over de kerncompetenties voor de copingstrategie ‘meebewegen’ oftewel bij de werking van het comfrontatiemodel (tabel 8.2.). Ik breng hierbij de waaier aan zienswijzen, kenniselementen, vaardigheden en houdingen terug tot vier elementen. De competente beleidsmaker is in staat tot 1) Helpen zien van meervoudige perspectieven op een (voorgenomen) bemoeienis van de overheid, 2) In stelling brengen van relevante partners om hun eigen en gemeenschappelijke doelen te realiseren, 3) Vormgeven van gemeenschappelijke perspectieven en 4) Overdragen van lessen uit ervaringen met weerstand, twijfel, toenadering en hervonden perspectief. Per competentie kunnen specifieke elementen worden benoemd, zoals de benodigde kennis, vaardigheden, hulpmiddelen en werkvragen die de way of being van Sandberg en Pinnington kunnen versterken.

    (1) Helpen zien van meervoudige perspectieven op een (voorgenomen) bemoeienis van de overheid

           Weerstand is geen blinde muur, maar een wand vol betekenissen (conclusie 2). De beleidsmaker die de betekenissen herkent, kan doorbraken helpen maken in situaties waarin tegenspel als negatief wordt gepercipieerd. Uit de interviews bleek hoe ambtenaren bij bestuurders, collega’s en externe partners in staat waren openingen te vinden. Door het uitwisselen van meerdere standpunten, argumenten en ideeën ontstaat spanning in de werkelijkheidsbeelden en de basisassumpties van deelnemers aan de dialoog. Dit biedt mogelijkheden voor het betwijfelen van de basisassumpties en geeft ruime voor de wijziging ervan en voor het ontwikkelen van nieuwe werkelijkheidsbeelden (Elving & Boonstra, 2009). Voor het helpen zien is contact een vereiste; de ontmoeting met de ander is een voorwaarde voor het scheppen van een klimaat waarin zienswijzen kunnen worden getoond, uitgewisseld en onderzocht. Bij het contact moet ruimte zijn voor negatieve verwachtingen, ervaringen en standpunten en de authenticiteit van die presentie kan het verschil maken. Het vermogen om te vertragen is daarbij van vitaal belang: kan twijfel worden geëxpliciteerd? Ook de kwaliteit van luisteren is hierbij aangehaald, om te onderstrepen dat het doorzien van standpunten (op onderliggende belangen of eerdere ervaringen bijvoorbeeld) meer vraagt dan alleen een bereidwillig oor. Het vereist ook de kwaliteit om eigen agenda’s op te schorten of in de wacht te zetten. Contact kan dan de opmaat zijn naar ‘contract’, dat wil zeggen dat dialoog over perspectieven nieuwe inzichten en vergezichten kan opleveren. In hoofdstuk 5 (onderzoek systeemspanningen) zien we voorbeelden van ambtelijk inlevingsvermogen aan de voet staan van een (her)formulering van voornemens en standpunten. Tijdig aan tafel zitten bij beslissers, voorsorteren op agenda’s van politici en tijdige inventarisatie van belangen en voorkeuren zijn daarbij belangrijke troeven. Ken je krachtenveld.

           Qua gereedschap komen hulpmiddelen van pas, die bijdragen aan het bewustzijn van eigen hulpbronnen als extraversie, initiatief, openheid en intellectuele autonomie. In literatuur en op internet is een veelheid aan testen te vinden die de toepassing van deze competentie binnen handbereik brengen. Diagnosemodellen voor risico’s, krachtenveld, argumentatie, belangen en standpunten zijn beschikbaar voor het ordenen van kennis en houdingen die aan perspectieven ten grondslag liggen. In onze onderzoeken hebben we hier de rol van de directe werkomgeving gezien: bestuurders en collega-ambtenaren kunnen helpen kwesties van meerdere kanten te zien. Wie onder aanhoudende spanningsbogen (hoofdstuk 5) zijn of haar weg moet vinden, kan niet anders dan tegendelen gaan zien, getuige ook de arbeidsmarktcampagne ‘Het Rijk. Als je verder denkt’ waarmee aan de hand van puzzelstukjes tegendelen van maatschappelijke opgaven als appetizers werden opgedist.

   (2) In stelling brengen van relevante partners om hun eigen en gemeenschappelijke doelen te realiseren

           Kennis van de bestuurlijke/politieke, maatschappelijke en ambtelijke arena’s en hun mores helpt om te voorzien welke zetten spelers kunnen doen en te begrijpen waarom in specifieke situaties gedragingen voorkomen. In stelling brengen betekent vooral: ruimte vinden en die ruimte helpen vullen. Dat kan een (publicitair) platform zijn om twijfels, voornemens of uitkomsten te presenteren en toetsen, het kan ook het fourneren van gesprekspartners inhouden om naar een achterban tekst en uitleg te geven over (voorgenomen) handelingen bij een spannende interactie. Uit de cases en interviews komt de betekenis naar voren van korte lijnen met partijen en directe feedbackmogelijkheden. In de praktijk blijkt immers dat maatschappelijke actoren vooroordelen hebben over de mate waarin de overheid bereid en in staat zijn tot cocreatie, coproductie en mogelijk ook gezamenlijke beslissingen. Een belangrijk begin is echter het kennen en erkennen van agenda’s en mores. Voor de bureaucratie komen dan andere elementen in beeld dan politieke bestuurders of belangenorganisaties. Vertrouwdheid met de geschetste arcatuur van spanningsbogen is een vereiste. Wallage (Academie voor Overheidscommunicatie, 2011): ‘Als je een beroep doet op experts uit de samenleving gaan die meeleven en meedenken, en wordt de uitkomst ook meer geaccepteerd (…) Een goed voorbeeld vind ik de Zuiderzeespoorlijn. Daar zijn door Rijkswaterstaat met de burgemeesters langs het traject hele goede gesprekken gevoerd en duidelijke afspraken gemaakt over de opbrengsten van de gronden en het investeren van gelden in de spoorlijn’.

           Qua gereedschap helpt kennis van kwesties, gebruiken en voorkeuren, waarbij ook de onder (1) genoemde diagnosemodellen uitkomst kunnen bieden. Netwerkvaardigheden zijn van betekenis om vanuit een relatie met de belanghebbenden te kunnen handelen; wie als het er op aan komt tabula rasa moet beginnen heeft in de termen van Nooteboom (2004) hoge transactiekosten. De eerder genoemde persoonlijke eigenschappen die samenhangen met inlevingsvermogen komen ook hier weer in beeld.

   (3) Vormgeven van gemeenschappelijke perspectieven

          Bij het gemeenschappelijk maken van de perspectieven kunnen nieuwe betekenissen een nieuw zicht op de gepercipieerde werkelijkheid geven. Dat kan in vele vormen gestalte krijgen. Inhoudelijke frames of interpretatiekaders kunnen helpen om een (nieuw) beeld te helpen karakteriseren. Ook de vorm van de perspectiefwisseling is relevant. Dat kunnen praktische hulpmiddelen als flip-overs zijn alsook pakkende illustraties, verbeeldingen, metaforen of ruimtelijke ordeningen. Zo kan de vergadering op een afwijkende locatie of het in gang zetten van een bijeenkomstenreeks ook als vormgeving van een perspectief dienen. Dat hoeft teleurstelling niet per se weg te nemen, maar kan haar wel dempen, in die zin dat begrip en bereidheid ontstaat voor verantwoordelijkheden en mogelijkheden van partijen.

           Qua gereedschap is kennis van framing, vormgeving van ontmoetingen (incluis protocol) en regie van debatten en andere bijeenkomsten in de voorbeelden in onze onderzoeken genoemd. Ook reclametechnieken voor het trekken van aandacht, oproepen van nieuwsgierigheid en likeability komen als gereedschappen van pas. Het vermogen tot het vormgeven van ontmoetingen is niet iedereen gegeven, maar de onderkenning ervan is al een begin. En aan wenken geen gebrek, zoals protocolpionier De Groot (2008) menigeen bijbracht: hoe je mensen ontvangt, tegemoet treedt, laat staan of zitten, met elkaar in verbinding brengt of aan hun lot over laat, kan het verschil maken tussen de spreekwoordelijke blinde muur en de wand vol mogelijkheden.

   (4) Overdragen van lessen uit ervaringen met weerstand, twijfel, toenadering en hervonden perspectief

          In het vermogen tot delen van ervaringen liggen veel mogelijkheden besloten om anderen te binden, ervaringen te verdiepen en over te dragen. In de interviews en cases is naar voren gekomen dat ruimte voor reflectie kan bijdragen aan een lerende organisatie, dat wil zeggen dat bereidheid bestaat om lastige situaties te benoemen en op juiste waarde te schatten. Hierbij is het relevant kennis te dragen van de ontwikkelingsfase waarin jezelf en anderen zich bevinden; zelfkennis en kennis van de omgeving kan helpen om gericht aan te sluiten in plaats van ongericht zendingswerk te verrichten. Diverse respondenten hebben het belang onderstreept van bespreking van schokkende ervaringen; wie als meester een ervaring achter de rug heeft met een lastige boodschap, kan als leerling bereid zijn om ondervraagd te worden en impliciete kennis en aannames boven tafel te brengen.

          Qua gereedschap komen intervisie en andere reconstructietechnieken in aanmerking voor de vakman. Het systematisch en gezamenlijk hernemen van keuzes bij ontwerp en uitvoering van projecten helpt de organisatie mee te laten leren van zowel fouten als geslaagde missies. Hiertoe kunnen ook tussentijdse interventies worden gerekend zoals de ‘zwartkijksessies’ waartoe de ambtelijke leiding van het Ministerie van VWS naar verluidt besloot tijdens de invoering van het nieuwe zorgstelsel (De Bruijn e.a., 2007). Voormalig Secretaris-generaal Van der Steenhoven van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) pleitte in bijeenkomsten regelmatig voor ‘tegendenken’: systematische feedback en van buiten naar binnen kijken helpt de kans op verrassingen te verkleinen. Dergelijke voorzieningen helpen om impliciete kennis te expliciteren en niet alleen op een individueel niveau. Ook de betekenis van de organisatiecultuur en hierin dominante patronen kunnen op tafel komen. Een waaier van beschikbare testen voor persoonlijke vaardigheden kan ook voor deze competentie betekenis hebben.

8.5. Tot slot: van wie is de overheidscommunicatie?

          Tijdens de beantwoording van de centrale onderzoeksvragen zijn nieuwe vragen opgeworpen. Bedoeld en onbedoeld. Sommigen slopen al eerder tussen de regels door of sluimerden al vanaf het begin. Eén vraag kan niet buiten beschouwing blijven als een communicatieprofessional zich verdiept in de biotoop van beleidsmakers: van wie is de overheidscommunicatie?

          Uniek voor de overheid?

          Voordat ik me aan de beantwoording waag stel ik vast dat meer vragen aandacht verdienen. Zoals: hoe uniek is dit betoog voor overheidsdienaren? Steeds meer bedrijven hebben toch ook met publieke verantwoording te maken, ook zij ontmoeten toch publieke weerstand? Jazeker, de voorbeelden van Shell en de gebeurtenissen bij Brent Spar (1989) en de CO2- opslag in Barendrecht (2010) werden aangehaald bij de duiding van omgang met omstreden kwesties en kritische doelgroepen. Niet alleen de overheid heeft te maken met weerstand van publiek, ook private organisaties krijgen bij ingrepen (in woon- en leefgebieden) te maken met de patronen die in deze studie worden opgedist. Wie de schoen past, trekke hem aan: daar waar gegevens uit deze studie bruikbaar zijn voor niet-overheidsorganisaties kunnen ze naar hartelust worden aangewend. De op meer plaatsen aangehaalde wezenstrek van de overheid om besluiten te nemen over zaken waar vrije krachten in de samenleving zelf niet over kunnen of willen oordelen, maakt de gerede kans op ongemak, rumoer of verzet bij de overheid aanmerkelijk groter dan bij bedrijven. Enkele andere kenmerken versterken de relevantie om juist in de publieke sector te investeren in het omgaan met weerstand. Zo kan de overheid nu eenmaal minder snel achter gesloten deuren interventies voorbereiden of uitvoeren. Tegenover openheid – als mentaliteit – staat openbaarheid als plicht voor de overheid en recht van de burger: een onder meer bij de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verankerde grondslag bepaalt dat overheidshandelen openbaar is, tenzij enkele uitzonderingsbepalingen van kracht zijn. Mede door de controlerende rol van de media in het algemeen en de trits snelheid, openheid en schaal die de sociale media karakteriseren zijn de mogelijkheden om openheid af te houden afgenomen en om openheid af te dwingen steeds grote. De copingstrategieën die in de overheidscontext zijn uitgewerkt lenen zich voor onderzoek bij bedrijven. Bedrijfsleven en overheid groeien op meerdere terreinen door marktwerking en liberalisering meer naar elkaar toe. Dit leidt naar de conclusie dat niet zozeer qua problemen/ opgaven sprake is van verschillen als wel qua context.

          De systeemgerelateerde spanningen maken de kans op de ontmoeting van weerstand groter dan in een willekeurig bedrijf. Een nadere verkenning van verschillen en overeenkomsten op dit vlak is aan te bevelen. Mogelijk draagt dergelijk onderzoek bij aan een toetsbare beschrijving van de ambtelijke vindingrijkheid. Als pendant van de Emotionele Quotiënt (EQ) zou de karakterisering van een Ambtelijke Quotiënt (AQ) kunnen bijdragen aan de zichtbaarheid van de vermogens in de openbare sector om contactueel sterk voor de dag te komen. We hopen dat deze dissertatie hiervoor bruikbare bouwstenen bevat. Klassieke schotten tussen ‘publiek’ en ‘privaat’ vervagen en dat leidt ook tot nieuwe combinaties op wetenschappelijk gebied. Gaandeweg dit proefschrift viel het op dat over de omgang met weerstand vaak de organisatieleer (en verwante disciplines als veranderkunde) wordt aangegrepen voor empirie en verklaring en onderbouwing van zienswijzen. Dit proefschrift bood ruimte om kruisbestuiving toe te laten uit grensgebieden en bij grenspaaltjes van vakgebieden niet (alleen) stil te staan.

          Hoe bewegen vijf generaties mee?

          Als het gaat over grenzen vraagt ook leeftijd aandacht. Voordat ik aan de hoofdvraag van deze slotparagraaf toekom, verstout ik mij nog één hartekreet. Aanleiding is het afstudeeronderzoek van Bosman (2009) naar work meaning. Daarin brachten jongere rijksambtenaren vaker het belang van hun werk voor de maatschappij dan oudere collega’s. Vaker ook gaven jongere ambtenaren aan dat ze het beleid dat de overheid voert willen kunnen uitleggen aan familie of vrienden. En vaker ook dan ouderen bekenden ze een terugkoppeling te geven aan de minister of de directie waarneer ze het niet eens zijn met een bepaald beleid. Veel oudere respondenten legden zich er bij neer dat je soms beleid uit te moeten voeren waar je zelf niet (helemaal) achter staat. Bontekoning (2007) wees er op dat binnen tien jaar vijf generaties de werkvloer delen. De nu oudste generatie (de protestgeneratie) is dan geheel verdwenen uit de rijksdienst. De eerste vertegenwoordigers van de jongste generatie (screenagers, geboren 1985 – 2000) stromen nu al binnen. Daarmee verdwijnt een generatie voor wie de waarden van status, positie, consensus en zelfontplooiing hoog scoren.
De nieuw binnenkomende generatie houdt zich minder aan oude grenzen, is gericht op interactief ontwikkelen en streeft niet zozeer naar consensus maar hanteert veel meer een praktijk van leven en laten leven. De verschillen tussen opeenvolgende generaties brengen nieuwe zienswijzen, eigen invullingen van idealen en drijfveren met zich mee. Dat is van alle tijden. Nu gaan nieuwe ontwikkelingen op het gebied van werken aandacht vragen: telewerken, elektronische diensten, nieuwe interactieve vormen. De diversiteit binnen het personeelsbestand zal toenemen want met de nieuwe generaties neemt de diversiteit toe: meer vrouwen, meer (sub)culturen bijvoorbeeld. De generatie X (geboren 1955 – 1970) bezet ondertussen nu de meeste leidinggevende posten in organisaties. Vervolgvraag: welke invloed heeft het samenkomen van meer generaties voor het vermogen tot meebewegen met (vermeende) weerstand?

           Van wie is de overheidscommunicatie?

          Aan deze voorzetten voor vervolgonderzoek voeg ik tot slot de prangende vraag toe naar het eigenaarschap van de (overheids)communicatie. De beschrijvingen in de verkenningen en onderzoeken maken een verschuiving duidelijk, die niet meer afgedaan kan worden als een interessant uitstapje. Wat lange tijd het aandachtsgebied van louter een stafafdeling was, wordt in toenemende mate het domein van degenen die het primaire proces van de beleidsvorming organiseren. De nog steeds groeiende aandacht voor communicatieve/ procesmatige aspecten van organisatie en beleid onderstreept de trend naar inclusieve communicatie. Kennis van en inzicht in procesmanagement, omgaan met (de kans op) weerstand lijkt te belangrijk om aan communicatieprofessionals alleen over te laten. De geïnterviewden bij de rijksoverheid en de casestudies bieden illustraties van de wassende stroom aan ervaringen, inzichten en gereedschappen. ‘Beleid’ claimt ‘communicatie’. Dit vertaalt zich ook in nieuwe opleidingen op communicatief gebied en inbedding van communicatieve elementen in trainingen en cursussen voor beleidsmakers.

          De wassende stroom kan deels op het conto worden bijgeschreven van de communicatiediscipline zelf. De belangstelling voor het programma ‘Factor C’ (bewustwording van communicatief handelen voor beleidsmakers vanuit de communicatiediscipline) getuigt hiervan. Bij de rijksoverheid en inmiddels ook diverse gemeenten en provincies leiden cursussen en andere handreikingen naar een steeds diepere indaling van communicatie in beleidstrajecten (zie www.rijksoverheid.nl). De tien jaar geleden door de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie aangeblazen – en door onder meer de Academie voor Overheidscommunicatie verder uitgewerkte – bewustwording en kennisoverdracht mag er zijn. ‘Factor C’ richt zich direct op het bewust maken van beleidsmakers op het terrein van krachtenveld/netwerkanalyse, identificeren van frames en formuleren van kernboodschappen en de omzetting van deze kennis en inzichten in communicatieve beleidsplanning (en dus niet in gescheiden communicatieplannen). Indirect richt het programma zich op toerusting van de communicatiediscipline voor het toerusten van hun beleidscollega’s. De aangereikte competenties in paragraaf 8.4. en de lessen uit de cases en interviews kunnen ook worden opgevat als een aansporing voor communicatieafdelingen om van die toerustende taak nog meer werk te maken. Om nog meer de blik naar binnen te richten in plaats van de veel bepleite externe oriëntatie. Stelling: laat communicatieafdelingen minder zélf als boodschappers fungeren en zich toeleggen op de vorming en ondersteuning van werkers in primaire processen bij hun communicatief handelen.

          ‘De nieuwe communicatieadviseur is de aanjager van dit proces tussen departement en omgeving, zij of hij is de coach van de beleidsmaker, kan helpen met kernboodschappen rondom de probleemstelling, wanneer het beleid nog niet staat’. Aldus Pieter Idenburg, directeur Communicatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Academie voor Overheidscommunicatie, 2011). Maar in hoeverre wordt deze interne aanjaagfunctie erkend en omarmd? Middel (2002) nam bij zijn start als lector Overheidscommunicatie aan de Hogeschool Utrecht een behoefte waar aan een krachtiger dienstverlening door de communicatiediscipline ten aanzien van 1) informeren (van binnen naar buiten); sturen op informatieoverdracht en 2) consulteren (van buiten naar binnen); sturen op gemeenschappelijke probleemanalyse en oplossingsbepaling. In een onder zijn leiding verschenen Trendonderzoek Overheidscommunicatie (Middel, 2004) meldden interne opdrachtgevers (beleidsmakers en leidinggevenden) de ‘contactuele vaardigheden’ als belangrijkste competentie van communicatieprofessionals te zien, met op de tweede plaats ‘analytisch vermogen’. In dit onderzoek klonk de zorg door of de communicatiediscipline in staat is om beleidsmakers afdoende bij te staan bij het verder ontwikkelen van de omgang met communicatieve interventies. Anders gezegd: wie staat in voor de vorming van meebewegers?

          In dit proefschrift staat de vraag centraal hoe beleidsmakers weerstand kunnen ontmoeten, tegemoet kunnen treden en kunnen hanteren. Daarbij is dit handelen gedefinieerd als communicatief handelen (hoofdstuk 3) en in het licht geplaatst van houdingen van de media (hoofdstuk 2) en de interne en externe gepercipieerde beeldvorming (hoofdstuk 4). De vraag naar de functie van de communicatiediscipline is buiten beschouwing gelaten. Ze leent zich voor vervolgstudie. Vraag: welke functie heeft de communicatiediscipline bij de versterking van het communicatief handelen van beleidsmakers? Bestuurskundige Geul (2001) noemde overheidscommunicatie een ‘halve professie’: de sociale component is wel voldoende ontwikkeld (het kent onder meer een enigszins hechte beroepsgroep), maar de inhoudelijke component niet. Coops (2010) meent dat de discipline die ‘zo afwijkend en bijzonder niet is (…) alleen wat eerder in de kijker [loopt]’ de competentie durf ontbeert. Hij signaleert dat ‘er te weinig gezaghebbende ‘communicanten’ rond lopen die het vak verdedigen, presenteren, verder brengen, bekritiseren en verantwoorden’. ‘Lenigheid is geboden. Maar een rechte rug ook’. Elving en Boonstra (2009) signaleren dat de rol van communicatieadviseurs vooral van het type strategie afhangt. Dat wil zeggen, bij overtuigings- en beïnvloedingsstrategieën in organisaties worden communicatieadviseurs eerder ‘ingezet’ als boodschappers en uitvoerders van campagnes, terwijl bij een relationele strategie (gericht op bereiken en bewegen van netwerken), een afstemmingsstrategie (focus op ontwerp van processen) en interactieve strategie (dialoog bevorderen) communicatieadviseurs juist afstemming, samenwerking en dialoog kunnen helpen organiseren en faciliteren.

          Communicatie zal steeds minder het alleenrecht zijn van die ene discipline, wat niet wegneemt dat de discipline vanuit de rijke vijver aan kennis en kunde waarde kan toevoegen aan de beleidspraktijk. Maar dan dus minder door taken over te nemen als wel de (beleids) organisatie te faciliteren bij het werven en versterken van het communicatieve handelen. Daarbij kan de communicatiediscipline een bijdrage leveren aan het reflecteren op dat handelen. Deze slotparagraaf biedt ruimte om een eerder met Bikker geuit (Bikker & Rijnja, 2007) pleidooi voor ‘communisprudentie’ kracht bij te zetten. Zoals juristen gezaghebbende uitspraken over interpretatie van wetgeving laten doen en deze jurisprudentie opnemen in de populaire uitgaven van wet- en regelgeving, wint ook het openbaar bestuur aan professioneel gewicht als de prudente omgang met lastige opgaven wordt beschreven en besproken. Beschrijf dus de communicatieve beleidsvorming systematisch en vraag een college van wijze mensen om uitspraken te doen over de aannames, keuzes en uitkomsten. Een levendige ‘moresprudentie’ (Karssing, 2007) draagt bij aan herkenbaarheid van een vakgebied, een transparante uitvoering ervan bovendien aan een gezaghebbend imago van de toch steeds weer bekritiseerde rol van de overheid. Dus wie weet wat hier voor mooie gevolgen nog uit kunnen voortvloeien. Dertig jaar na de invoering van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is het geen luxe de maatstaven voor publieke sturing van informatie in het licht van de actuele context van beleidsvorming te herwaarderen.

          In 1987 bracht een tekst op een stadhuis een proces in werking. Waarom afficheert een gemeente zich met een verontschuldiging, was de reactie van een startende voorlichter bij lezing van ‘Ne Jupiter Quidem Omnibus’ op de gevel. Zoals zo vaak vertelt de buitenkant maar de helft van het verhaal. Of nog minder. Vijfentwintig jaar ervaring binnen uiteenlopende overheidshuizen helpt om door muren heen te kijken (en ook te breken) en nieuwe perspectieven te zien. Wat heet, het helpt om onverschrokken te genieten van wat zich in tweede instantie als een wand van mogelijkheden voordoet. Omdat het eerste oordeel meestal fout is, precies zoals Chiel Galjaard beweerde: louter omdat je met de eerste inval niet genoegen moet nemen. De tweede slag is een daalder waard: overheid, gun jezelf de kans om de context te herkennen en de eigen kracht meer te benutten. De ambtelijke kracht, die helpt om het eigene van de overheid te begrijpen en weerstand, lees: meervoudige perspectieven, aan te spreken. De nieuwe conceptualisering van weerstand nodigt uit om verder uitgepakt te worden. De geïnterviewde beleidsmakers in dit proefschrift staan model voor een wassende stroom aan ervaringen en inzichten. Weerstand hoort erbij en je kunt er van genieten. Ik zou het van de daken willen schreeuwen. Hoeft niet, zegt de gastheer in de hal van het Rotterdamse stadhuis, als ik hem vertel over het opschrift van het oude Haagse stadhuis. Hij neemt me mee naar buiten en wijst vanaf het bordes naar een basreliëf. We zien een afbeelding van een man, die een vel ophoudt met de letters U.P.N.O. .’Ultra Posse Nemo Obligatur’ staat voor ‘Tot meer dan hij kan wordt niemand gedwongen’, weet hij. Lange leve de mensen die deuren openen naar meervoudige perspectieven.