1. INLEIDING       Over kritieke tenten en venten

1.1. Inleiding Beeld hem in: een functionaris in een overheidsgebouw, die zich achter de oren krabt. Er ligt een tekst voor. Het kan een besluit van de olksvertegenwoordiging zijn, een voornemen uit een coalitieakkoord of een verzoek van een bestuurder. De tekst luidt een opgave in om te interveniëren, opdat een schaars goed kan worden verdeeld. Dat goed kan ruimte zijn, grond, geld, technische middelen of de inzet van mensen. Het kan veiligheid betreffen, duurzaamheid, volksgezondheid, welzijn, huisvesting of sport. De interventie noemen we beleid en dat kan regelgeving betreffen, een subsidie, een voorlichtingscampagne of een combinatie hiervan. Er kan druk op de ketel staan, mogelijk is het vijf voor twaalf. Maar er zal iets gebeuren, weet de orenkrabber. Die ook beseft dat welk besluit tot welke interventie ook, weerstand kan ontmoeten: angst bijvoorbeeld, twijfel, verdriet, boosheid, obstructie of woede. En dat dus de vraag prangt: wat doe ik met die gerede kans op tegenspel? Dit beeld van een worstelende professional is vele malen van stal gehaald bij een vraag naar het waarom van dit onderzoek. Het beeld verdient daarom een plaats aan de voet van deze inleiding, die uitmondt in de probleemstelling, centrale vragen en opbouw van het onderzoek.

1.2. Observatie: overheid als bron van kritiek Kritiek op de publieke zaak is van alle tijden. Niet alleen in de media, ook in de literatuur zijn voorbeelden te vinden: De Balzac’s ‘Fysiologie van de ambtenaar’ uit 1841 geniet herdruk na herdruk (‘Vermorsing is: werkzaamheden laten verrichten die spoedeisend noch nodig zijn, monumenten bouwen in plaats van spoorwegen aanleggen, zich voorbereiden op een oorlog zonder te betalen’ ) en ook Carmiggelt deed een duit in het zakje. Hij introduceerde een ambtelijk werkwoord: ‘epibreren’. Dat staat voor ‘niet anders aan te geven werkzaamheden verrichten (waarvan men de indruk wil geven dat ze belangrijk zijn, ook al stellen ze helemaal niets voor)’ (Van Dale, 1999). Ook politici sparen hun biotoop niet; de republikeinse president Reagan lanceerde zijn zoektocht naar een bedrijfsmatiger benadering van de staat in 1981 met: ‘Government is not the solution to our problem, government is the problem’. Voormalig PvdApartijleider Bos bood bij de laatste parlementsverkiezingen zijn geloofsbrieven aan met een boekje onder de titel ‘Dit land kan zoveel beter’. Ook de Amerikaanse president Obama neemt bij zijn inauguratie begin 2009 publiekelijk een voorschot op de kritische houding, met, de boodschap dat hij geen perfecte president zal zijn, maar wel een eerlijke, en daar op afgerekend wenst te worden. Hertogh (2002) merkt op dat vooral de afgelopen twee decennia de categorie criticasters zich uitbreidde van burgers en ondernemers naar de binnenwereld van bestuurders en ambtenaren. Hij tekent ook aan dat de onmiskenbare kentering van autoritair bestuur naar horizontale vormen van besturing dit interne vuur niet heeft gedempt, maar juist heeft aangewakkerd. ’Burgers zijn goedkoper dan ambtenaren’, kopt de Volkskrant naar aanleiding van een verkenning van het CDA over overheidsfinanciën (Gradus, 2009); in de bijdrage moet vooral de regeldrang van ministeries het ontgelden in combinatie met een oproep het aantal ambtenaren terug te dringen.

        Kritiek: van alle tijden? Ergens, soms, resoneert de uitspraak van Plato dat je de deugden kunt ontdekken door de staat te bestuderen (Bierens de Haan, 1943). In de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw kon Joop den Uyl nog leunen op brede steun voor de staat; zijn pleidooi voor spreiding van macht, kennis en inkomen werd bejubeld. Onder zijn opvolger Lubbers zwol de kritiek weer aan, onder klaroenstoten van verzakelijking; het zijn de jaren waarin economen met Reagan een andere staatsaanpak bepleiten en Osborne en Gaedler tot ver buiten de Verenigde Staten steun vinden voor hun ‘Reinventing Government’. Ook in eigen land schieten dan bedrijfskundige modellen wortel, en verzelfstandigingen en privatiseringen maken duidelijk dat (maar vooral ook hoe) overheid op afstand kan worden gezet, vooral in de sectoren vervoer en woningbouw. Kabinetten onder leiding van premier Kok bedeelden de centrale staat weer een sleutelrol toe, waarbij het onderwijs en enkele grote infrastructurele projecten de toon zetten. Zo laat de geschiedenis welhaast wetmatig zien hoe onder sociaaldemocratische regeringen staat en overheid mogen ontwikkelen, om onder republikeinse respectievelijk liberale vlag weer in te binden. ‘Ik ben steeds sterker gaan inzien hoe belangrijk gemeenten zijn geweest voor de ontwikkeling van de Partij van de Arbeid in de gemeenten, maar ook voor de wording van de partij überhaupt’, verzuchtte de voormalige directeur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, PvdA-fractievoorzitter in de Eerste Kamer en hoogleraar parlementaire geschiedenis Joop van den Berg, onder verwijzing naar stedenbouwers Wibaut (Amsterdam), Van der Ploeg (Rotterdam), Gietema (Groningen), Asselbergs (Amersfoort) en Duivesteijn (Den Haag) (Coops & Rijnja, 2001b). Markant genoeg is het dezelfde Duivesteijn, die als voorzitter van een parlementaire onderzoekscommissie in 2005 de grote projecten de nek omdraait. Na een reconstructie van de besluitvorming over financiering van de Hoge Snelheidslijn en de Betuwerouten stelde de commissie vast dat bewindslieden op het ministerie van Verkeer en Waterstaat te lang te koppig aan grote projecten vasthielden. In Haagse kringen wordt achteraf van een ‘paradigmawisseling’ gesproken; spoedig wordt ook de voorbereiding van de Zuiderzeelijn en HSL Oost stopgezet. De geschiedenis laat wel vaker dergelijke scharnieren zien. De opeenvolgende kabinetten-Balkenende etaleerden vervolgens aanhoudende pogingen om de overheid dichter bij de burgers te halen. ‘Meedoen’ wordt het eerste woord in het kabinetsmotto in 2007 en de premier omarmt publiekelijk het pleidooi van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voor ‘sociale heroververing’: ‘We hebben allemaal een verantwoordelijkheid bij het versterken van vertrouwen en sociale binding’, en hij haalt begeesterd de socioloog Ernest Geitner aan: ‘No civil society, no democracy’ (Balkenende, 2006).

          Ieder kabinet legt een eigen accent, maar ondertussen klinkt steeds dezelfde grondtoon in de kritiek door: of overheid zich nu krachtig zelf aanbiedt, taken aan de markt toevertrouwt of samen met de gemeenschap in de slag gaat, het is niet goed of het deugt niet.
De kritiek raakt het hele oeuvre overheidsprestaties:

a. De aanleiding voor overheidshandelen: de overheid is er niet als ze nodig is of te laat, en ze bemoeit zich met je op een moment dat je er niet op zit te wachten; het eerste slaat terug op crisissituaties en misstanden, waar de overheid zich moet laten zien om verstoorde stabiliteit aan te pakken, het laatste op handhavingsituaties. Populair gezegd: Waar waren jullie nou?
b. De werkwijze van de overheid: bereikbaarheid is een dankbaar onderwerp voor klachten, de ingewikkeldheid van besluitvorming, het vaak en nog openlijk oneens zijn (om te beginnen intern), tegenstrijdige en gestapelde regelgeving, en vele tussentijdse koersveranderingen. Wat werken ze vaak langs elkaar hen en wat is de taal vaak vaag en omzwachteld (Figee, 2001). Wat heb ik nou aan een ‘inspanningsverplichting’?
c. De organisatie van de overheid: soms maak je met de ene ambtenaar een afspraak en weet een ambtenaar elders van niets. Of dan haalt een bestuurder of een politiek overleg eerdere afspraken onderuit, mensen weten vaak onderling niet van elkaars taken en werkzaamheden, het slurpt allemaal geld. De rol van Europa wordt steeds intensiever. Het geheel maakt een verwarde en gefragmenteerde indruk. Wat krijgen we eigenlijk voor onze belastingcenten?
d. De deskundigheid roept vragen op: hier lukt het niet een spoorlijn aan te leggen en daar strandt gratis schoolboeken in te voeren op de afgesproken datum. Ondertussen mogen ze wel besluiten om iedereen te laten inenten en jonge mensen naar gevaarlijke gebieden te sturen. Hoe kan X eerst minister van A zijn en dan minister van B? Wie zegt dat ze dit tot een goed einde brengen?
e. De gezichten van de overheid: bestuurders, beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren. Wie gaat waarover en waarom hebben we met deze of gene te maken? Publiek-private samenwerking (PPS), op afstand geplaatste diensten en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) bevorderen het overzicht niet. Daar komt bij dat steeds meer nieuwe clubs en netwerken ontstaan die deels overheid zijn. Wie wie controleert is niet altijd duidelijk. 27 dienstverleners rond één pleegkind, moet dat echt?
f. De uitkomsten van overheidsinterventies: ze laten vaak lang op zich wachten en niet altijd is duidelijk hoe de uitkomst samenhangt met het oorspronkelijke doel. Vaak pakt het duurder uit, dan wordt het halverwege gestopt. Maar vaak ook niet, en dan vindt later verantwoording plaats, zoals bij de Noord-Zuidlijn in Amsterdam. Het proces lijkt wel eens belangrijker dan het resultaat. Gaat het bij het uitdiepen van de Westerschelde nou om scheepvaart of milieu?           Een parafrase? Het is niet moeilijk om het containerbegrip overheid negatief te uiden. Kennelijk kost het weinig moeite om de kritische grondtoon aan te houden; het lukt in ieder geval niet makkelijk om de negatieve geluiden zachter te zetten. ‘Complexe collectiviteiten worden vereenvoudigd tot vermeend concrete fenomenen’, hekelde cultuursocioloog Zijderveld (2011) de generalisaties die rond grote instituten ontstaan: riskant, vooral wanneer ze een negatieve lading krijgen. Het pars pro toto-principe werkt snel, en dus is zorgvuldigheid geboden, ook bij een ogenschijnlijk voor de hand liggende interpretatie van ‘overheid’. Ondertussen blijft ‘de’ overheid in mineur.

          ‘Het ontbreekt aan een ‘zorgvuldige diagnose’ en aan ‘collectief geheugen’, verzucht de vicepresident van de Raad van State in zijn jaarverslag (2010) als hij de reeks vernieuwingen in de overheidsdienst de revue laat passeren. ‘Met relatief gemak verschuiven opvattingenover het openbaar bestuur. Van de opvatting dat het bestuur een bedrijf is naar de opvatting dat het bestuur geen bedrijf is. Van de opvatting dat grootschaligheid vooral voordelen heeft naar de opvatting dat kleinschaligheid beter is. Van de opvatting dat uitvoerders op afstand moeten worden gezet naar de opvatting dat meer aandacht voor de professionele uitvoerders geboden is. Van de opvatting dat de rijksdienst beter is gaan functioneren naar de opvatting dat de rijksdienst beter aanzienlijk in omvang kan worden teruggebracht’. Er is volop discussie over de overheid, en dat is niet alleen te danken aan een terugkerend thema bij verkiezingen. Binnen bestuurshuizen vinden allerhande discussies plaats over taken, rollen, processen, interventies en structuren. Op vele plaatsen in de samenleving duiken vooronderstellingen op en aan teken- en knutseltafels met fraaie vergezichten geen gebrek. Bekker (2010) neemt een aanhoudende neiging waar om positieve onderzoeksresultaten over het functioneren van de overheid met negatieve te pareren. ‘Beschouwingen van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) dat het met de daling van vertrouwen eigenlijk wel meevalt, krijgen nauwelijks aandacht. Onheilsprofeten verdienen een goede boterham en ondertussen staat ‘het Huis van Thorbecke’ er nog steeds…’

1.3. Diagnose: verklaringen in beeld De kritiek raakt dus een breed spectrum: aanleiding, ontwikkeling, uitkomsten en organisatie. In de literatuur zijn hiervoor diverse mogelijke verklaringen te vinden. Vooral onderzoek van het SCP en studies van adviesorganen als de ROB en de WRR bieden daarbij houvast. Op zoek naar begrip breng ik hieronder tien verklaringen voor ontstaan en voortbestaan van kritiek op de overheid in beeld:

1. Een zwak algemeen oordeel? Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) meet op verzoek van het kabinet periodiek het oordeel van het publiek over de overheid in termen van vertrouwen. De uitkomsten spreken elkaar tegen. Enerzijds lezen we al enkele jaren dat het vertrouwen over de hele linie van de publieke sector laag is en sinds 2001 sterk afneemt (Dekker, 2006); Nederland is niet langer een high trust country, een begrip van Fukuyama (1995). Becker en Dekker (2006) wijzen op basis van onderzoek van het SCP echter op een door de bank genomen positief oordeel over overheid als het gaat om gemeenschappelijke voorzieningen en het democratisch stelsel, maar een negatief oordeel over parlement, de politieke partijen, de regering en bij specifieke gezagsdragers, wier onkreukbaarheid en competentie worden gelaakt. De Eurobarometer laat zien dat 55% van de ondervraagden vertrouwen heeft in de overheidsdiensten, en Nederland boekt een mooie 6e plaats na Oostenrijk, Ierland, Luxemburg, Denemarken en Zweden. Bij de zogeheten Europese Waardenbarometer prijkt Nederland ineens op een 13e plaats, met slechts 37 procent vertrouwen in de overheid als geheel; alleen Italië en Griekenland doen het slechter (Dekker, Halman & Van der Meer, 2006). Vertrouwen impliceert dat verwachtingen afgestemd zijn en een relatie betrouwbaar is en is daardoor een goede graadmeter voor het toekennen van steun (Korsten & De Goede, 2006). Fukuyama karakteriseert vertrouwen (1995) als het vermogen tot het realiseren van verbindingen (‘associations’) en een voorwaarde voor organisaties om relaties aan te gaan met afhankelijkheidsgroepen. Onderzoekers onderscheiden overigens sociaal vertrouwen van institutioneel (daarbinnen politiek vertrouwen), met volgens Putnam (1993) een correlatie: hoe meer sociaal vertrouwen, hoe meer politiek vertrouwen. Het ‘vertrouwen’ is dus betwijfeld, maar tegelijk kan niet worden gezegd dat Nederlanders hun overheid niet vertrouwen.

2. Slechte persoonlijke ervaringen? De Nationale Ombudsman voert bij herhaling aan dat burgers teleurstelling ervaren en dat die ervaringen aandacht behoeven (Jaarverslag 2007). Van der Walle (2006) noteerde echter na onderzoek naar de beoordeling van prestaties van besturen dat de meeste burgers redelijk tevreden zijn over het reguliere functioneren van gemeentelijke diensten en de rijksoverheid het ‘redelijk tot goed’ doet. Hij plaatst kanttekeningen bij ervaringen als imago-indicator, en wijst er daarbij op dat een groot deel van de ambtenaren zelden contact kan hebben met het publiek, zeker niet bij bestuurslagen buiten de gemeentelijke laag (provincie, rijk, waterschappen en veel zelfstandige bestuursorganen). Ook is niet duidelijk of en hoe een aantal goede ervaringen erin slaagt eerdere slechte teniet te doen. Het ontbreken van een eerder contact kan niettemin een drempel opwerpen voor de overheidsdienaar die rond een omstreden kwestie een beroep op iemand wil doen. Thompson en Alvesson (2005) stelden vast dat vertrouwen vooral aan de orde is bij gebrek aan voorspelbaarheid; als je niet op eerdere ervaringen kunt terugvallen, doet het er toe of je iemand je vertrouwen wel of niet gunt. Dit lijkt voor de overheid een relevant punt in het licht van de bevindingen van Van der Walle; vertrouwen is dan: ‘the actor’s belief that, at worst, others will not knowingly or willingly do him harm, and at best, that they will act in his interest (Newton, 2001). Volgens Hardin (2006) is vertrouwen alleen mogelijk als we personen die het voor het zeggen hebben kennen. Anderen beweren dat vertrouwen ook gebaseerd kan zijn op een combinatie van kennis van institutionele normen, de mogelijkheid om te (laten) controleren of men zich daaraan houdt, en de aanwezigheid van sancties voor het geval dat niet gebeurt (Dekker, 2006). Ervaring doet er dus toe, als het gaat om een oordeel en is als het om publieke dienstverlening gaat, niet per se onder de maat.

3. Mediaberichtgeving vertekent? Wat is de betekenis van de periodieke uitvergroting van faux pas van bestuurders, een schandaal, crisis of ander incident in kranten en op radio en tv voor het overheidsimago? Onderzoeken (Elchardus & Smits, 2002, Newton, 2006) maken duidelijk hoezeer de stroom aan negatieve berichten over conflicten, kritiek en incidenten een vertekend beeld geeft van de werkelijkheid: media berichten niet over 80 procent van het beleid dat steun heeft en aanvaard wordt, maar vooral over de 20 procent aan controverses, zoals asielzaken, bouwfraude, ruzies in kabinetten of scheve schaatsen van bestuurders. En ook is duidelijk hoezeer oorlogsmetaforen domineren zoals ‘verdediging’, ‘onder vuur liggen’, en ook vergelijkingen met racewedstrijden (‘wie wint en wie legt het af’). Ze wakkeren een sensationele stemming aan. Maar dat is van alle tijden, en verklaart niet waarom de laatste jaren het vertrouwen sterk afneemt, zoals het SCP registreerde. Er is dan ook geen bewezen oorzakelijk verband tussen media-aandacht en publiek vertrouwen stellen Korsten en De Goede (2006). Een inhoudsanalyse van acht dagbladen, twee gratis bladen en twee televisierubrieken en een panelonderzoek tijdens de laatste verkiezingsperiode (De Ridder e.a., 2008) bevestigt dat kritiek op ministers of partijleiders geen effect heeft: ‘De stelling dat waar rook is ook vuur zal zijn en dat in die zin kritiek een partij altijd schade berokkent, lijkt niet meer zonder meer houdbaar’. Ook blijkt dat bij mensen met veel politieke kennis mediaperformance nauwelijks invloed heeft, wat men onder meer verklaart uit een te gering inhoudelijk karakter van discussies. Die invloed is er wel bij mensen met minder politieke kennis, hetgeen de onderzoekers verklaren uit de mindere mate waarin men weerstand kan bieden aan de indrukken die hypes in het nieuws achterlaten. Bij mensen met weinig politieke kennis blijkt ook succes van personen en partijen een sleutelrol; men wijkt makkelijk uit naar favorieten. De media zetten onmiskenbaar een toon, maar het gewicht hiervan mag niet worden overschat.

4. Zwakke beleidsresultaten? We kennen een hoog niveau van onderwijs en een uitgebreid netwerk van sociale voorzieningen en toch overheersen berichten over hoge kosten, cynisme over resultaten en andere geringschattingen: doen we het nu goed of niet? (Dekker, 2006). Uitspraken over resultaten doen is niet eenvoudig, ondervond ook de Algemene Rekenkamer (2003) bij de beoordeling van de resultaten van een reeks uiteenlopende beleidsinspanningen. Louter de uitvoering van afspraken in het parlement bezien volstaat niet; resultaten zijn moeilijk meetbaar bij een organisatie die in het openbaar wikt en weegt, oordeelt en besluiten ten uitvoer legt, verklaart Ringeling (2004). Volgens Kirlin (1984) zou ‘de besluitvormingscapaciteit van de samenleving’ beter als beoordelingsmaatstaf kunnen gelden: maak duidelijk, steeds weer, hoe je als overheid conflicten in de samenleving aangaat, opzoekt, soms zelf veroorzaakt, is zijn oproep. De mate waarin je slaagt in het oplossen van die conflicten, daarop mag je beoordeeld worden; vertrouwen in het probleemoplossend vermogen van de overheid is betrouwbaarder dan vertrouwen in harde effecten, als het gaat om het imago (Coops & Rijnja, 2001a). Easton (1965) concludeert dat burgers makkelijk ‘diffuse’ steun toekennen (aan instituties), terwijl hun ‘beleidssteun’ (aan beleidsprestaties) gering is. Dat helpt verklaren waarom burgers beleid kunnen accepteren, ook al hebben ze gering vertrouwen in de zittende regering. Hij verklaart deze houding door socialisatie en de betekenis van ervaringen over een langere periode. Neiging is volgens hem om ook bij geringe specifieke (beleids)steun op de lange duur diffuse steun te geven. En dus werkt het principe van commitment and consistency (Cialdini, 2006): mensen zijn geneigd een eenmaal gegunde instemming te bestendigen. De beleidsresultaten van de overheid worden dus in een relationele context bezien, waarbij andere maatstaven opgeld doen dan louter doelbereik of kostenefficiëntie.

5. Onbegrijpelijke beleidskeuzes? Akkerman (2006) signaleert juist op het punt van die duurzame steun een kentering naar een kritischer houding. Zij onderzocht de mate waarin burgers licht zien tussen verwachtingen en uitkomsten van specifiek beleid van achtereenvolgende regeringen, waaronder het sociale beleid. Ze noteerde een daling van het publiek vertrouwen in de overheid op dit terrein, onder verwijzing naar het onvermogen van achtereenvolgende regeringen om oplossingen te vinden voor hardnekkige opgaven op het terrein van het sociale beleid. Er is sprake van een toenemende aandacht van burgers voor de inhoud van de keuzes die de overheid maakt, en de wijze waarop zij daarbij betrokken zijn. Mensen spreken zich vooral uit over gevoerd beleid en imago van politici, als hun naar een beoordeling van de overheid wordt gevraagd; vertrouwen rust meer op die aspecten dan op algemene gevoelens van onbehagen en algemeen maatschappelijk wantrouwen (Becker & Dekker, 2005). Beleidsvoorkeuren, evaluatie van de prestaties van de overheid en de economische situatie zijn belangrijke verklarende factoren voor vertrouwen in de overheid en naarmate overheid niet voldoende presteert zal het vertrouwen ook geringer zijn, registreerde ook Wuthnow (2002). Mensen zijn in mindere of meerdere mate actief bezig met het evalueren van de prestaties van de overheid en idem met het verbinden van oordelen daaraan. Onder die oordelen klinkt een bijzondere dissonant. Enerzijds spreekt uit de onderzoeken instemming met het fenomeen overheid, het stelsel van democratische besluitvorming, anderzijds melden burgers dat ‘Den Haag besluit tot verslechtering van het leven’(SCP 2005). De belevingsmonitor van het kabinet Balkenende II bevestigde de SCPuitkomsten: in brede lagen van de bevolking begrijpt men niet waarom een keuze is gemaakt: waarom naar Uruzgan terwijl de ouderen pyjamadagen hebben en op de verpleeghuizen wordt gekort, waarom die al maar groeiende EU zonder een reflectie op voor- en nadelen, waarom al die marktwerking terwijl je de prijzen niet ziet dalen?’ (Korsten & De Goede, 2007). Tyler en Lind (1992) spreken van de theorie van de ‘procedurele rechtvaardigheid’: het oordeel over rechtvaardigheid van een ingreep stijgt naar gelang sprake is van a) inzicht in achtergrond van de resultaten, b) mogelijkheid tot vergelijken en c) heldere inspanningen. Begrip van de zaak is dus een relevant element in de publieke beoordeling.

6. Ongenaakbare bestuurders? Vaak wordt teruggegrepen op de wijze waarop Fortuyn heikele thema’s als wachtlijsten in de zorg en aanpak van het integratievraagstuk wist te benoemen: hij durfde de problemen bespreekbaar te maken, waar gevestigde bestuurders vooral oplossingen wilden bespreken (eenrichtingverkeer). Hij gaf burgers een ‘thuis’ en bood daardoor iets waarnaar burgers ook nu op zoek zijn: samenhang, registreert beleidsonderzoeker Van Dijk (2004, 2006), die ‘ontheemding’ waarnam bij het publiek. Het lukt veel bestuurders niet om mensen te binden aan politieke partijen, wier rol als emancipatiebewegingen lijkt te zijn uitgespeeld, zeker voor wat de gevestigde partijen betreft. ‘Wederkerigheid’ (Cialdini 2000) wordt als criterium steeds belangrijker en dat kan niet los worden gezien van de overgang van duurzame statische relaties naar kortdurende dynamische, informele netwerken. Dit proces is al enige tijd gaande, maar de overheid moet nog steeds wennen aan een ‘pluricentrisch’ perspectief in plaats van een ‘unicentrisch’ perspectief: publieke organisaties en politieke partijen zijn één van de spelers in het veld, waarin meer actoren een rol als spelverdeler kunnen claimen (Teisman, 1992, 2009). Bestuurders kunnen die nieuwe vormen van besluitvorming een gezicht geven, en uitgroeien tot iconen, ook al is dat met een op voorhand onzekere houdbaarheidsdatum. In de praktijk zijn ambtenaren vooral zichtbaar als de voorbereiders en uitvoerders van besluiten. Hun responsieve houding kan helpen de agenda’s tussen samenleving en politiek meer gelijk te trekken (Derksen, 1996).

7. Onvermogen tot verbinden?Almond en Verba (1963) hebben de samenhang tussen vermogen tot vereniging en de houding ten opzichte van gemeenschappelijke afspraken en instituties onderzocht en een trend vastgesteld waarop nog regelmatig wordt teruggegrepen: leden van verenigingen hebben meer vertrouwen in de politiek dan mensen die niet aan verenigingen meedoen. Ook Rothstein (2002) signaleerde dat een groter vertrouwen in de medemens zich vertaalt in groter vertrouwen in instituties. Een voorname reden zou zijn dat deze aan organisaties of (tijdelijke) verbanden gebonden personen over meer informatie beschikken en toegang hebben tot meer bronnen, ook op toevallige momenten (Putnam, 2002). Breeman (2006) vraagt zich bij deze gegevens af of groepsdwang niet vertekent en haalt onderzoek aan waaruit naar voren kwam dat vertrouwen in de regel eindigt bij het bereiken van de toestand waarin een individu gunstige verwachtingen heeft (Mollering, 2001). Diverse auteurs noemen het wegkwijnen van vanzelfsprekende bindingen en het ontstaan van nieuwe ‘lichte’ gemeenschappen (o.a. Teisman, 1992, Van Gunsteren, 2006). Als virtueel startblok voor houdingen ten opzichte van de overheid wordt de afschaffing van de opkomstplicht bij verkiezingen in de jaren zestig genoemd: traditionele verbindingen zoals zuilbindingen zijn voor steeds kleinere kringen logisch, mensen shoppen langs netwerken waar ze deel van uit kunnen maken. Wie in die netwerken aanwezig is, kan helpen verbinden. Kennis en kunde om in nieuwe netwerken mensen te helpen verbinden wint aan betekenis.

8. Opgeklopte verwachtingen? Burgers hebben ‘teleurgestelde verwachtingen’ (Ringeling, 2004). Dat fenomeen is op zich niet uniek voor overheid (ook een bedrijf kan je teleurstellen in je verwachtingen). Kettl (1988) noemt de hang naar verre, vage idealen tijdens verkiezingen: ‘The public’s perceptions of federal programs gone awry result not so much from poor government performance as from great expectations’. Frissen (1996) plaatst dit streven op één lijn met een ‘mythe van bestuurbaarheid’. Die wordt niet alleen door bestuurders en ambtenaren gevoed, maar juist ook door het publiek; economische en bedrijfskundige motivaties jagen verwachtingen aan en die nodigen als het ware uit tot navenante teleurstellingen. Pol e.a. (2007) stellen op basis van vergelijking van massamediale overheidscampagnes vast dat campagnemakers, beleidsmakers en politici zelf hardnekkige mythes in stand houden, waaronder de veronderstelling dat een boodschap met sterke argumenten altijd overtuigt. Mertens (2003) stelt de vanzelfsprekendheid in de verwachtingen centraal in zijn analyse. ‘Kenmerkend voor ons is dat wij veel zaken als probleem zien en dat wij daarbij vaak automatisch denken dat het opgelost kan en moet worden. Maar dat geldt voor ons als hedendaagse mensen. Ook hier werd vroeger gedacht dat honger, ziekte, overstroming en dood normale elementen van het alledaagse leven waren’. Postmoderne burgers stellen hogere verwachtingen dan de’ modernisten’ die hen voorgingen – hoger ook dan waargemaakt kan worden. Achterblijven van prestaties bij de eigen verwachtingen kan tot een imagodeuk van een organisatie of persoon leiden (Inglehart, 1999), een uitkomst die volgens anderen niet kan worden bewezen (Korsten & De Goede 2007). Postmodernisten schenken vooral op een andere manier vertrouwen: je moet als instituut, bedrijf, autoriteit steun ‘verdienen’. Verwachtingen hebben dus invloed en doen er in de context van de overheid toe, ze worden vooral aan politici gekoppeld.

9. Uitwaaierend burgerschap? Volgens de WRR spelen basishoudingen een rol bij de beoordeling van de publieke zaak, en waaiert in het postmoderne tijdperk de opvatting over burgerschap uit naar enkele typen houdingen ten opzichte van de overheid. Onderzoeksbureau Motivaction (WRR, 2005) schetst vier stijlen van burgerschap: afhankelijke burgers (26%) kenmerken zich door een gezagstrouwe houding en risicomijding. Zij blijken ontvankelijk voor persoonlijk contact en hechten zeer aan toegankelijke informatie; afzijdige burgers (31%) zijn gespitst op het eigen belang, wantrouwen het algemeen belang, tonen zich intolerant en een druk bestaan; het zijn zelfredzame zekerheidszoekers, die veel tv kijken, maar niet naar de publieke omroep; afwachtende burgers (23%) zeggen de overheid niet nodig te hebben. Het zijn calculerende, opportunistische, jonge mensen, die beschikken over netwerken. Ze focussen op hun buurt, willen herkennen en herkend worden, en staan open voor inspiratie door anderen, waaronder de overheid. Actieve burgers (20%) tenslotte kenmerken zich door een grote mate van vertrouwen in de overheid en staan ook open voor coproductie van beleid. Het gaat om tolerante mensen, die lid zijn van verenigingen, betrokken zijn bij wijk en buurt. ‘Afhankelijke’ en ‘afzijdige’ burgers zoeken zekere banden met wederzijdse rechten en plichten, terwijl ‘afwachtende’ en ‘actieve’ burgers hun weg zoeken in netwerken en zwakkere banden. Het eerste paar is uit op ‘bonding’, het tweede koppel op ‘bridging’ (Putnam, 2002), met bijbehorende voorkeurskanalen en oriëntaties, als het om overheid gaat. Afwachtende burgers hebben wel hun geloof in overheid als institutie, maar niet in democratie als zodanig verloren. Niet iedere burger wil en kan in het klassieke systeem van de civil society thuis komen. ‘Afhankelijke’ en ‘actieve’ burgers krijgen ondertussen vaak geen aandacht, omdat ze problemen hebben noch veroorzaken. Hun potentie als trekkers van sociaal initiatief wordt onbenut (WRR 1985). Van Gisteren (2010) bepleit een uiteenrafeling van onderscheidende relatiepatronen tussen overheid en burger. In de praktijk lopen ‘verticale’ en ‘horizontale’ontmoetingen door elkaar: als gekozene en kiezer elkaar ontmoeten is van een ander contact sprake dan bij die tussen gezagsdrager en ingezetene, aanbieder en klant en besluitvormer en participant. Dat is in verkiezingstijd bij uitstek merkbaar en draagt al met al niet bij aan een overzichtelijke relatie. Meer relatiepatronen: dat vraagt om helderheid over wie waarvoor aanspreekbaar is, bestuurlijk en ambtelijk.

10. Geringe interne aandacht voor organisatiereputatie? Imagostudies zijn een belangrijk thema in corporate communication. Het begrip ‘organisatiereputatie’ – de weerslag van de aanwezigheid van een organisatie in de openbaarheid – wordt echter vooral gekoppeld aan private bedrijven. Dat hangt samen met de aanname dat onderscheid positioneren voor de meeste overheidsorganisaties niet van belang is: veel overheidsdiensten kennen een monopolie. De ontvankelijkheid neemt echter toe, vooral bij (op afstand geplaatste) diensten en zelfstandige bestuursorganen. Ilia en Lurati (2006) signaleren dat daarbij niet zozeer sprake is van een reputatie- als wel een relationele benadering: een ‘narrow situational approach’, gericht op opsporen van interpretaties en verwachtingen in de omgeving van de organisatie. Repelaer van Driel (2002) vulde daartoe een beproefd basismodel, het Reputation Quotiënt (Fombrun & Van Riel, 2004), aan met het begrip ‘communicatie’. Schoofs en Nelissen (2008) hebben de nieuwe schijf van zeven drijfveren getoetst bij stakeholders van drie zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Zij scoorden op het belang en de toepassing van:
(1) aantrekkingskracht,
(2) leiderschap,
(3) maatschappelijke oriëntatie,
(4) diensten en taken,
(5) financiële verantwoording,
(6) werkomgeving en
(7) innovatie.
‘Aantrekkingskracht’ en ‘Diensten en taken’ bleken de grootste bijdrage aan de reputatie te leveren. Bij het wegen van toegekend belang en wat nu van toepassing is, sprong het kenmerk ‘communicatie’ naar voren, onder meer ook doordat juist hier een groot verschil bleek te bestaan tussen het toegekende belang en de mate van toepassing. Deze auteurs concludeerden dat – meer dan ‘harde’ reputatiedrijfveren zoals de uitvoering van de diensten en taken – ‘zachte’ drivers als ‘dialoog’ en ‘verwantschap’ een reputatie bepalen. Vergeet dus de idee dat een reputatie louter de identiteit van een organisatie reflecteert, aldus deze pioniers van non-profit reputatieonderzoek. Met communicatieve interventies kun je waarde toevoegen.
Meer aspecten oefenen invloed uit op de publieke beoordeling van de overheid, zoveel is wel duidelijk. Uit de inventarisatie komen drie pregnante aanwijzingen naar voren:
I. Als het gaat om de publieke beoordeling van de overheid, is een overwegend negatieve houding onontkoombaar. Die negatieve houding leidt niet aanwijsbaar naar een tekort aan ‘vertrouwen’ in de overheid.
II. Procesmatige thema’s domineren in de publieke beoordeling van de overheid, zoals persoonlijke ervaringen, verwachtingen over de bejegening en presentatie van inhoudelijke keuzes.
III. In een netwerkrijke samenleving is het zoeken en vinden van contact voor burgers én overheid complex. Het omstreden karakter van veel thema’s op overheidsbordjes en uiteenlopende rollen doen niet alleen een extra appèl op de capaciteiten en kwaliteiten van bestuurders, maar ook op degenen die bestuurlijke besluiten helpen voorbereiden en uitvoeren.

1.4. Probleemstelling en onderzoeksvragen Bij het adresseren van de negatieve connotaties door het publiek worden zowel het ongedefinieerde geheel (‘de overheid’) als bestuurders en ambtenaren door elkaar genoemd. Zowel persoonlijke ervaringen als indirecte beeldvorming (via de vrije media) spelen hierbij een rol. Er is sprake van een amalgaam van relaties en dat voedt onvermijdelijk een bonte reeks duidingen (‘labels’), waarin enkele begrippen domineren – vertrouwen, kritiek, weerstand – maar net zo makkelijk andere krachttermen aandacht vragen: kloof, cynisme, bureaucratie, stroperigheid. Ze raken aan de vraag of de staat ‘in staat tot verbinding’ is. Meer nog dan op inhoud maken mensen op het punt van relatie verbinding en wordt steun ‘gegund’. Bij het ontbreken van een een-voudige oriëntatie op de ‘tent’ is de ‘vent’ het (meest zichtbare en beschikbare) mikpunt van de (meervoudige) negatieve connotatie. Voor burgers (c.q. ondernemers) is de ambtenaar daarbij de meest concrete adressant: in de relatie met hem of haar wordt het publieke mandaat – de relatie tussen overheid en samenleving – tastbaar, behapbaar.

      De ambtenaar. Hoe verstaat hij het appèl dat op hem wordt gedaan? Wat doet hij met zijn omgeving en wat doet die omgeving met hem? Dergelijke vragen wijzen in de richting van het begrip ‘context’: het systeem of de biotoop waarin iemand (amb(ach)telijk) handelt. We hebben te maken met een ‘organisatiebiotoop’ die kritiek oproept en met werknemers die weerstand kunnen ontmoeten. De Britse socioloog Sennett neemt in zijn studie van de geschiedenis van ambachtslieden (2008) waar dat werknemers bij de ontmoeting van ongemakkelijke situaties idealiter in staat zijn tot ‘herformattering’: in andere termen opnieuw verwoorden wat op je afkomt. In zijn studie naar de eigenheid van de overheid belichtte de bestuurskundige Berg (2006) de schaduwkant: wie zich geschaad voelt in zijn bronbelangen (Frijda, 2004) en zich daardoor niet veilig voelt, loopt het gevaar te vervreemden en dat leidt tot afhaken, inbinden of anderszins wegbewegen van de taakopvatting. Tussen enerzijds herformatteren en anderzijds wegbewegen ontvouwt zich een denkbare waaier vol handelswijzen om werkgerelateerde druk op te vangen.
Dit leidt naar twee centrale onderzoeksvragen:

I. Welke betekenis heeft de specifieke context ‘overheid’ voor de beslissingen die ambtenaren nemen over het contact met het publiek? (verklaring)
II. Welke mogelijkheden heeft een ambtenaar om de context te herkennen en te hanteren bij het contact over omstreden beslissingen? (toepassing).

      Ik veronderstel vaardigheden, strategieën om in een omstreden context te communiceren en te interveniëren. Maar, wat zet aan tot de ene of de andere benadering? Hoe komt de beoordeling van het handelen tot stand? Welke scenario’s doen zich werkelijk in de praktijk voor? Hoe vangt de ambtenaar de kritiek op en doorbreekt hij de weerstand? In welke mate ervaren ambtenaren de beschikbare scenario’s en een – samenhangend – repertoire bewust en als wezenlijk? En indien sprake is van onbewust handelen, in welke mate herkennen ambtenaren de uitingen, beoordelen ze die en wat doen ze met die informatie, waarop baseren zij keuzes, welke acties vloeien hieruit voort en wat is het rendement? Is er daarbij zoiets als juist handelen te benoemen en zijn hierover generieke uitspraken te doen, of situationele uitspraken? En, wat is nodig om het handelen te ontwikkelen, laat staan borgen in een ambtelijke omgeving. Valt er überhaupt iets te ‘leren’, en waar vindt dat dan bij voorkeur plaats?
      Wie bij de overheid werkt als ambtenaar, ontmoet vroeger of later weerstand bij publieksgroepen. Die weerstand kan vele gedaanten aannemen, van verwondering tot cynisme en woede. De uitkomst kan variëren van blijmoedig ‘herformatteren’ tot droefgeestig vervreemden. Het kan dus het product zijn van een directe ervaring, maar evengoed indirect via de media of netwerken rond beleid tot stand zijn gekomen. Het omstreden karakter van overheidsoptreden, de complexiteit van beleidsvormingsprocessen en maatschappelijke veranderingen maken duidelijk dat de interactie en in het bijzonder de transacties tussen beleidsmakers en het publiek steeds meer communicatieve vaardigheden vereisen. De vaardigheden zijn moeilijk los te zien van de vele vaardigheden die in de samenleving worden ontwikkeld om meningen te manifesteren, te agenderen en invloed uit te oefenen – en de snelheid, schaal en openheid waarmee dat gebeurt, met een schuin oog naar de sociale media. Meer dan ‘omgaan met ongemak’ is daarom sprake van ‘omgaan met communicatie’. Deze omgang is in afnemende mate het ‘alleenrecht’ van de communicatiediscipline; degenen die in het primaire proces van beleidsvorming beslissingen nemen, besluiten over de communicatie met het publiek. Wet- en regelgeving en het treffen van voorzieningen dragen communicatieve componenten in zich en communicatie is niet iets wat je daar opplakt, maar wat er onderdeel van is: een voorschrift is net als een voorziening communicatief in zichzelf.

      De vaardigheid om die communicatieve dimensie van werk te hanteren begint met het herkennen en het erkennen van nut en noodzaak. Vanzelfsprekend maakt het hiervoor uit of je als ambtenaar een rol hebt bij de beleidsvoorbereiding of bij de uitvoering. Op dit punt maak ik een keuze in de studie, die samenhangt met de behoefte om het ontstaan van kritiek scherper in het vizier te krijgen. Ik stel daarom de beleidsmaker centraal en het moment waarop beleidsvorming een aanvang maakt: hoe vat hij de koe bij de horens, hoe wordt een opgave bij de aanvang ter hand genomen.

      Met een knipoog naar de toepassing van het begrip management bij werkprocessen zou kunnen worden gesproken van het managen van teleurstellingen, of meer specifiek teleurstelbaarheid. Voor u ligt dan ook een studie naar deceptiemanagement, zoals ik in een verkennend essay in 2007 lichtvoetig beloofde (Rijnja, 2007). Immers, dát er vormen van kritiek de kop opsteken kan gezien de aanwijzingen over de aard van de taken die op het overheidsbord belanden, worden verondersteld. Beleidsambtenaren komen daarmee in beeld als primaire onderzoekspopulatie, eerder dan degenen die aan loketten of in andere executieve diensten de uitvoering van beleid ter hand nemen. In deze keuze ligt ook een pragmatische overweging besloten; we sluiten niet uit dat de verkenning van de beslissingen van ambtelijke beleidsmakers ook de praktijk van ambtenaren bij uitvoerende diensten helpt versterken. De aard van de kritiek laat zich bij die aanvang op voorhand niet beschrijven, in de zin van gegarandeerde publieke houdingen of gedragingen. Om deze reden is veeleer sprake van vermeende publieke houdingen en of gedragingen, waarmee men te maken kan hebben.

      De keuzes die in de aanvangsfase worden gemaakt over de vermeende publieksreacties en de daarbij optionele beleidsmatige interventies zijn zelden het werk van louter één persoon, de omgeving waar de beleidsmaker deel uitmaakt is mede van invloed op de manier waarop iemand te werk gaat. Dat kunnen leidinggevenden zijn, directe collega’s, en mogelijk anderen die bij de startfase een rol kunnen afdwingen. De wijze waarop beleidsambtenaren op dit terrein vragen stellen en weten te beantwoorden vatten we op als leerprocessen. Het expliciteren van opvattingen – aannames, ervaringen en hieraan ontleende inzichten – kan immers als een belangrijke component van de (ambtelijke) vaardigheid worden opgevat. Hiermee is ook de gedroomde vrucht van dit promotieonderzoek gegeven: een houvast voor beleidsmakers om te herkennen wat de eigen visie is op negatieve publieksreacties en wat de eigen opties zijn om met deze reacties om te gaan. Dat houvast adresseren we om te beginnen aan de beleidsmaker zelf, en vervolgens aan hen die in staat kunnen stellen om tot toepassing over te gaan. Dat kunnen collega’s zijn, leidinggevenden of ondersteuners en opleiders. Op grond van het belang kennis over te dragen kan een derde centrale onderzoeksvraag worden toegevoegd:
III. Welke lessen kunnen worden ontleend aan de kennis over de beoordeling van kritiek op overheidshandelen door beleidsambtenaren, en de gedragingen die hiervan het gevolg zijn?
Samenvatting onderzoeksvragen :
I. Welke betekenis heeft de specifieke context ‘overheid’ voor de beslissingen die beleidsambtenaren nemen over het contact met het publiek? (verklaring)
II. Welke mogelijkheden heeft een beleidsambtenaar om de context te herkennen en te hanteren bij het contact over omstreden beslissingen? (toepassing)
III. Welke lessen kunnen worden ontleend aan kennis over de beoordeling van kritiek op overheidshandelen door beleidsambtenaren, en de gedragingen die hiervan het gevolg zijn? (toerusting)

1.5. Opbouw van het onderzoek.
Het onderzoek is in drie delen opgebouwd.
A. Theoretische verkenningen. In de eerste – theoretische – sectie verken ik twee dragende begrippen uit de inleiding. In de eerste plaats belicht ik de overheid als context van werk: wat maakt de overheid als biotoop onderscheidend en wat betekent dit voor de werknemers, in het bijzonder de beleidsambtenaren? Het tweede thema dat in dat deel aan de orde komt is het omgaan met werkgebonden kritiek: wat karakteriseert werk en hoe gaat een werknemer hiermee om? Ik baseer deze verkenningen op literatuuronderzoek.
B. Empirisch deel. Vervolgens onderzoek ik twee kernthema’s, die uit de theoretische verkenning oplichten. In het eerste onderzoek belicht ik de betekenisverlening aan werk. In deze studie naar ‘work meaning’ komt naar voren welke factoren een sleutelrol spelen bij het amb(ach)telijk handelen bij de overheid. In het tweede onderzoek staat de vraag centraal hoe beleidsambtenaren de in de theoretische verkenning gesignaleerde systeemspanningen herkennen en hanteren. Welke lessen kunnen worden ontleend aan de ambtelijke coping met de contextgebonden weerstand? Beide onderzoeken zijn kwalitatief van aard. Naast de uitkomsten van de theoretische verkenningen heeft aanvullend bronnenonderzoek in beide gevallen richting gegeven aan de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet. Vervolgens hebben semi-gestructureerde interviews plaatsgevonden.
C. Conceptueel model. Het onderzoek naar aanleiding van het theoretisch kader leidt naar een conceptueel model voor ambtelijke taxaties van (vermeende) weerstand. In dit model breng ik de verzamelde variabelen samen die de coping (omgang) met lastige opgaven kunnen bevorderen. Aan de hand van reconstructies van ambtelijke beslissingen toets ik de factoren die bij beleidsambtenaren het verschil kunnen uitmaken. Hiertoe zijn drie casestudies verricht. De geaggregeerde uitkomsten van deze studies en de data-analyse leiden naar het slothoofdstuk met conclusies over de centrale vragen uit paragraaf 1.4.


Figuur 1.1. Opbouw onderzoek

Figuur 1.1. vat de opbouw van het onderzoek samen. De gekozen aanpakken van de diverse deelonderzoeken worden in de betrokken hoofdstukken (4, 5 en 7) nader toegelicht.
Daarbij zal ik ook ingaan op de eigenschappen van de gekozen methoden. Vooruitlopend daarop wil ik aan de voet van dit proefschrift stilstaan bij de gekozen onderzoeksaanpak en in het bijzonder de keuze voor het verrichten van uitsluitend kwalitatief onderzoek.

          Met dit onderzoek wil ik betekenissen en achtergronden van gedragingen exploreren. Miles en Huberman (1994) wijzen op de waarde van kwalitatief onderzoek voor het identificeren van bepalende interacties, processen, ervaringen, gedragingen en de variabelen die hierbij een rol spelen. Ik wil (nieuwe) theorieën genereren voor situaties waarvan ik meen dat weinig onderzoek is gedaan en waarvan we dus nog weinig weten: waarom leiden bepaalde processen en gedragingen tot bepaalde uitkomsten? In deze studie ben ik daarbij niet zozeer in een ‘hoeveel’ als wel in een ‘hoe’ geïnteresseerd: welke afwegingen en keuzes maken mensen in de context waarin zij werken? Hierbij passen kwalitatieve methoden. Ik realiseer me daarbij dat kwalitatief onderzoek zucht onder kwalificaties als ‘vaagheid’ (o.a. Boeije, 2005). De literatuur over kwalitatieve methoden laat echter een stevige focus op structurering zien, in het bijzonder van kernelementen als doelstellingen, conceptuele opbouw, formulering van onderzoeksvragen en organisatie van dataverzameling en – analyse (Miles & Huberman (1994), Maxwell (1998) Boeije (2005). Aan iedere methode kleven overigens beperkingen. In beschouwingen over kwalitatief onderzoek worden vooral betrouwbaarheid, validiteit en generaliseerbaarheid genoemd (Boeije, 2005, Miles & Huberman, 1994, Tsoukas, 2009). Die beperkingen onderken ik. Omwille van de betrouwbaarheid krijgt bij de deelonderzoeken de onderbouwing van procedures aandacht en vestig ik aandacht op het gebruik van protocollen voor dataverzameling, standaards voor scores van uitkomsten en het analyseren van de data. Ten aanzien van de validiteit of geldigheid van kwalitatief onderzoek voeren Miyata en Kai (2009) aan dat bij kwalitatief onderzoek niet alleen het ontwerp vooraf, maar ook de mogelijkheden tot interpretatie en bijsturing tijdens het onderzoek er toe doen. Meer dan validiteit is de betrouwbaarheid een punt van aandacht volgens deze auteurs; die wordt bevorderd door triangulatie van methoden en toetsing van de uitkomsten (bijvoorbeeld in feed back interviews en expertgesprekken). Het literatuuronderzoek, de interviews en de reflecties zijn nadrukkelijk gericht op het verkrijgen van inzicht in en onderbouwing van verschillende invalshoeken, meningen en visies. Juist door het samenbrengen van meer invalshoeken wordt betekenis gecreëerd (Swanborn, 2005). De generaliseerbaarheid tenslotte is bij kwalitatief onderzoek een spannende opgave. De onderzoekspopulatie is kleiner en de uitkomsten van gesprekken zijn voor meerdere interpretatie vatbaar dan cijfermatige metingen. Tsoukas (2009) meent dat juiste kwalitatieve (case)studies met een beperkt aantal onderzoeken gelegenheid bieden voor een oorspronkelijke en ook een fijnmazige bestudering van gedragingen en fenomenen. Hij stelt: ‘The distinctive theoretical contribution of small-N studies stems from seeing particular cases as opportunities for further refining our hitherto conceptualization of general processes. Particular cases share family resemblances rather than an overarching feature’. Kwalitatief onderzoek biedt aldus ruimte om de diepte in een thema op te zoeken en specifieke thema’s aan te lichten. Lincoln en Guba (1985) zijn van mening dat generaliseerbaarheid als doel bij kwalitatief onderzoek niet past; eerder gaat om ‘transferability’ en ‘extrapolation’: kun je de gegevens omzetten naar andere situaties.

           Bij onder meer Miles en Huberman (1994) en Boeije (2005) vinden we tenslotte een voor dit proefschrift betekenisvol element in kwalitatief onderzoek, te weten de ruimte voor inbreng van de onderzoeker c.q. organisatie bij deze typen van onderzoek. De ‘onderzoeksruimte’ is in het geval van deze buitenpromovendus een relevant thema. Als onderzoeker sta ik immers in de onderzoeksomgeving, als ambtenaar heb ik een mate van toegang tot andere ambtenaren en hun casuïstiek waar wetenschappers van buitenaf niet of in ieder geval minder eenvoudig toegang toe hebben. Deze onderzoekspositie bood mij uitstek een gelegenheid om cases op te sporen, ambtenaren aan te spreken en dus te investeren in de netwerken die mogelijkheden die juist deze onderzoekende ambtenaar ten dienste staan. Tsoukas en Knudsen (2003) beschrijven de discussie dienaangaande waarbij ze drie hoofdstromingen onderscheiden. Aan de ene kant van het spectrum zie je een pleidooi voor (zo goed als) volledige objectiviteit, aan de andere kant een volledig subjectief standpunt. Alle verzamelde data worden dan gezien als beïnvloed door (het standpunt van) de onderzoeker. Hier tussenin vind je een benadering waarbij sprake is van ‘genuanceerde objectiviteit’. Daarbij sluit ik aan vanuit het besef dat je een zekere subjectiviteit niet kunt uitsluiten (Boeije, 2005). Het is zeer de vraag of een objectivistische uitgangspositie houdbaar is; we zijn niet vrij van aannames met betrekking tot de overheid en ambtenaren. Met verwijzing naar de voornoemde publicatie van Tsoukas en Knudsen onderstreep ik hier het belang van verduidelijking van deze uitgangspositie in het wetenschappelijk onderzoek én van het systematisch reflecteren op deze onderzoekspositie.

1.6. Relevantie van het onderzoek

        Ik zie een maatschappelijke, een professionele en een wetenschappelijke betekenis voor het verrichten van dit onderzoek op dit moment.

        De maatschappelijke relevantie schuilt in de aanhoudende behoefte aan duidelijkheid over de wijze waarop de overheid zich in haar dagelijkse handelen met de samenleving verhoudt. Het ambigue karakter van ‘de’ overheid maakt duidelijk dat dit handelen in de praktijk steeds minder zaak is van één ‘vent’ en één ‘tent’, maar uitwaaiert: zowel binnen overheidsorganisaties als in allerhande netwerken en publiek-private constellaties waar de overheid deel van uitmaakt. Uit een oogpunt van publieke verantwoording is er belangstelling voor de totstandkoming van het overheidsaandeel, en in het bijzonder de wijze waarop bestuurders en ambtenaren tot beslissingen komen ten aanzien van de bejegening door die overheid van het publiek. Dit onderzoek kan bijdragen aan een scherpere aftekening van de maatstaven waarop de overheid beoordeeld kan worden. Zoals door onder meer Ringeling (2004) is aangetoond kunnen overheidsprestaties zelden aan de hand van bedrijfsmatige maatstaven als effectiviteit en efficiency worden beoordeeld; wie handelt in processen – probleemoplossend vermogen – vraagt om beoordeling op basis van procesgerichte maatstaven als zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en slagvaardigheid. Die processen worden ontworpen door actoren die bij het ontwerp van overheidsbemoeienis beslissingen nemen over de wijze waarop de samenleving tegemoet wordt getreden. Er is behoefte aan een anatomie van de sleutelmomenten waarop ambtenaren beslissen over de publieke bejegening.

        Voor de professionele relevantie wijs ik op de geringe bekendheid die bestaat over de variabelen die er toe doen bij de totstandkoming van de – ambtelijke – bejegening van het publiek, zodra weerstand wordt verondersteld, erop wordt geanticipeerd of daadwerkelijk de kop op steekt. Veel is bekend over wat burgers beweegt, maar wat beweegt de ambtelijke beslisser? Hoe ziet hij de weerstand, hoe taxeert hij de betekenis ervan en wat voedt dan de keuzes om ermee om te gaan? Op allerlei manieren is aandacht voor het communicatief handelen van de overheid. Daarbij vervult de communicatiediscipline van oudsher een rol. Aanvankelijk vooral als de ‘bezorger’ van boodschappen aan doelgroepen en steeds meer als facilitator van gesprekken tussen de relaties die relevant zijn voor het succesvol samenkomen van problemen en oplossingen (zie: ‘Factor C’, het bewustwordingsprogramma om beleidsmakers sterker voor de dag te laten komen bij het beoordelen van het krachtenveld rond beleid, de boodschappen die worden overgedragen en de betekenis van de bewuste omgang met krachtenveld en boodschappen voor de communicatie in beleidsprocessen). Oogmerk van de studie is primair om de professionele ruimte van de beleidsmaker in kaart te brengen en de beschikbare handelingsperspectieven te duiden. Daarbij is en blijft de vraag aan de orde hoe de communicatiediscipline beleidsmakers hierbij kan ondersteunen, in ondersteunende zin, bij het leren communiceren tijdens beleidsvorming. Ik veronderstel hierbij een belangrijke waarde voor het welbevinden van beleidsambtenaren in een tijdperk waarin kritiek op de overheid en de ambtelijke dienst om zich heen grijpt. Er is sprake van ‘bureaucrat-bashing’ (Bekker, 2010b) en een toename van kritiek op de wijze waarop politici omgaan met het ambtelijke korps. Volgens voormalig minister De Vries ‘is de overheid slecht voor haar eigen mensen’ (2007). Met het boekje ‘Lang leve de ambtenaar’ heeft Wallage (2005) dit pleidooi kracht bijgezet: ‘Wie een betere overheid wil, moet ophouden liefdeloos te spreken over de dienaren van diezelfde overheid. Zij zijn in potentie voor de verbetering zelfs bondgenoten’, betoogt hij. De vorige vice-president van de Raad van State stelt in zijn jaarverslag over 2010 vast dat de aandacht voor ‘bedrijfslogica’ heeft geleid tot een onderwaardering van de ambtelijke professional. ‘Wie een school of een zorginstelling ziet als een bedrijf, zal nooit recht doen aan de eigenheid van de taak van de daar werkzame professionals. Hij zal van de regen in de drup raken. Ieder van bovenaf opgelegd veranderingsproces voedt het verzet of de ontgoocheling van die professionals. De ziel van de school of de zorginstelling is de zelfstandige verantwoordelijkheid van de samenwerkende beroepsbeoefenaren’ (Raad van State, 2010). Ook dat appèl versterkt de behoefte aan een anatomische les over de ambtelijke beslisser.

        De wetenschappelijke waarde van dit onderzoek hangt direct samen met een roep om zicht op de variabelen die bij de ontmoeting van overheid en publiek in weerstandgerelateerde situaties verbindingen kunnen maken en breken. Het ontbreken van geëvalueerde praktijkervaringen bemoeilijkt het doen van gezaghebbende uitspraken over de mogelijkheden van beleidsmakers systematisch om te gaan met publieksreacties. Het ontbreken van die kennis staat een voortvarende toerusting van beleidsambtenaren in de weg. Dat legitimeert een studie naar de factoren die het verschil kunnen maken. Daar plukken de ‘afnemers’ van beleid vruchten van, maar om te beginnen de ‘bezorgers’ van (lastige…) boodschappen.

       Het domein van deze studie beweegt zich hiermee in een driehoek overheid – werk – leren. Kennis over ambtelijke beslissingen bij weerstand kan worden geput uit een op voorhand breed onderzoeksgebied. Ik benut inzichten uit diverse vindplaatsen binnen de sociale wetenschappen en kies daarbij een gecombineerd perspectief. Dat wil zeggen dat ik zowel op ‘actor’, ‘structuur’ als ‘verandering’ focus. De structuuroptiek richt zich op structuren, functies, regels, normen, instituties en hun invloed op en beïnvloeding door de sociale spelers; de actoroptiek gaat over de sociale spelers, individuen, groepen, organisaties, hun waarden, opvattingen en keuzes in relatie tot de spelregels en cultuur en de veranderingsoptiek belicht de dynamiek van dit sociale samenspel, verandering zelf, evolutie, brengt nieuwe verhoudingen tot stand, kritiek en reflectie leiden tot vernieuwing. De drie optieken omvatten het perspectief van sociale ontwikkelingen.

        Ik heb voor deze studie nadrukkelijk de wetenschappelijke context van de communicatiewetenschap gekozen. De gedragswetenschappen richten zich bij uitstek op de totstandkoming, ontwikkeling en effecten van wat mensen doen. De ontmoeting met de faculteit Gedragswetenschappen van de Universiteit Twente maakte daarbij duidelijk in welke mate we hier kunnen putten uit bronnen van de sociale psychologie. Thema’s als kennis, houdingen, percepties, verwachtingen, publieksreacties, beeldvorming en betekenisverlening gaan daardoor leven. De Universiteit Twente biedt daarmee een ideale omgeving om ervaringen en inzichten te scherpen en te slijpen.