Samenvatting     

          Wie bij de overheid beleid maakt, heeft een grote kans weerstand te ontmoeten bij degenen voor wie het beleid bedoeld is en zelfs bij degenen voor wie dit beleid helemaal niet bedoeld is. De omgang met dit fenomeen staat centraal in dit proefschrift. De studie is geboren uit de verwondering van een voorlichter/communicatieadviseur die zich vaak als een ‘beleidsreparateur’ gesteld zag voor de vraag of een voorbereide maatregel, voorziening of dienst zodanig gepresenteerd kan worden dat teleurstelling wordt voorkomen, ergernis wordt weggenomen of conflicten worden afgewend. Maar waarom het paard achter de wagen spannen? In plaats van beleid begrijpelijk maken kun je begrijpelijk beleid maken. Deze studie is gestoeld op praktijkervaring als communicatieadviseur bij de overheid en betrokkenheid bij het opleiden van beleidsmakers om communicatief te denken en doen. Bij die advisering en scholing kwamen naast communicatiekundige inzichten ook beleids- en bestuurswetenschappen steeds meer in het vakmatige vizier. Communicatie is anno 2012 niet meer de prerogatief van een af te zonderen discipline of afdeling, wat niet wegneemt dat op de communicatieberoepsgroep een indringend beroep wordt gedaan om bij te dragen aan een procesmatige (of beter: procesrijke) voorbereiding en landing van overheidsbeleid.

          Kritiek op overheidsinterventies is van alle tijden en raakt een breed spectrum: de aanleiding, de werkwijze, de organisatie, de deskundigheid, de gezichten en de uitkomst. Aan verklaringen voor het falen, teleurstellen of tekortschieten van de overheid bestaat geen gebrek. Zo biedt de sociale psychologie vele verklaringen voor het uitvergroten van negativiteit, het wegbewegen van afwijzingen, het toewijzen van schuld en het imploderen bij tegenspel. Ook studies over politiek en sociaal vertrouwen, bejegening van burgers en mediaberichtgeving leveren volop argumenten over het aanhoudende tegenvallende oordeel over de prestaties van de overheid. Deze en andere verklaringen leiden in hoofdstuk 1 naar de probleemstelling dat de beleidsambtenaar werkt in een onvervreemdbaar omstreden context met een vaak negatieve connotatie, waarin bewuste en onbewuste verwachtingen, verplichte en onverplichte relaties en gevraagde en ongevraagde interventies bij uitstek neerdalen op de ambtelijke beleidsmaker. Diens inzichten en vaardigheden om weerstand te herkennen en hanteren wenken vervolgens als relevante troeven om de teleurstelbaarheid van overheidsbemoeienis te beteugelen. De probleemstelling leidt naar drie centrale onderzoeksvragen: 1) welke betekenis heeft de context ‘overheid’ voor de beslissingen die beleidsambtenaren nemen over het contact met het publiek, (2) welke mogelijkheden heeft de beleidsambtenaar om de specifieke context te herkennen en te hanteren bij het contact over omstreden beslissingen en (3) welke lessen kunnen worden ontleend aan de kennis over de beoordeling van beleidsambtenaren van kritiek op overheidshandelen en de gedragingen die hiervan het gevolg zijn. Het proefschrift bestaat uit drie delen. Na twee theoretische verkenningen volgt een empirisch deel met twee praktijkonderzoeken. In het derde deel wordt een conceptueel model gepresenteerd, waarvan de werking aan de hand van casestudies wordt onderzocht.

A. Theoretische verkenningen: overheid, werk en weerstand

          De twee verkenningen in het eerste deel verduidelijken de kernthema’s overheid, werk en weerstand. Hoofdstuk 2 stelt de vraag naar het eigene van de overheid. Over dat eigene bestaat een wezenlijke, gemeenschappelijke notie: er is in de samenleving een basaal begrip voor de instandhouding van een systeem voor taken die vrije krachten in de samenleving te boven gaan. Zoals het waarborgen van de rechtsorde, het garanderen van een basisbestaan en het tegengaan van onvolkomenheden in de vrije markt. Ophef ontstaat als het gaat om de manier waarop die taken worden overgenomen of overgedragen en vooral ook wie daarbij welke rol krijgt, vraagt of opeist. We schetsen de ontwikkeling hiervan aan de hand van een kleine canon van de overheid. Specialisaties, uitbouw, verzelfstandiging en nieuwe netwerken dwingen een overheid af die vroegtijdig, evenwichtig en openbaar problemen articuleert en de vraag helpt beantwoorden wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarmee krijgen we de werkers binnen de overheid op de korrel. Wat en wie zijn bepalend voor hun werkomgeving? Vanzelfsprekend komen dan politici in beeld, die immers tekenen voor de tegenstellingen over de toedeling van schaarse waarden en middelen. Overheidsbemoeienis is a priori omstreden en (h)erkenning hiervan is wezenlijk voor iedereen die met de overheid te maken heeft. De beleidsambtenaar – de vrijgestelde dienstverlener van de gekozen of benoemde bestuurder – komt dan in dat strijdperk naar voren als ‘verschilmaker’. We positioneren deze verbindende schakel in een context van drie arena’s: politiek bestuur, samenleving en bureaucratie. In die context tekenen systeemspanningen het werk van de ambtenaar, zoals het samenkomen van individuele belangen en algemeen belang, beperkte beheersbaarheid en grote (verkiezings) beloften en lange termijnontwerpen en korte termijn scoringsdriften. Dit raakt niet voor alle ruim 400.000 ambtenaren die ons land kent in gelijke mate. Voor velen geldt dat zij ervoor tekenen dat deze spanningen resulteren in door een meerderheid gedragen besluiten over de toedeling van macht, de (verplichte) levering van diensten en de organisatie van toegankelijkheid, dialoog en interactie (ook bekend als: communicatie).

          Hoofdstuk 3 zoomt verder in op het thema werk. We staan in het bijzonder stil bij werk, waarbij noodzakelijk kwaad moet worden toegepast of waar sprake is van gedurfde besluiten. In de tweede verkenning ontwikkelen we het fenomeen werk om de relatie van werk en weerstand in beeld te brengen. Het belang van werk verschilt van mens tot mens, maar wie – bewust of onbewust – zich geroepen voelt om professioneel een bepaald doel te behalen, is zoals blijkt uit onderzoek vaker geneigd grenzen op te zoeken en als het even kan te verleggen, dan iemand die uitgaat van louter een baan of van een carrière. Op de betekenisverlening aan werk (workmeaning) oefenen meerdere factoren invloed uit. Zoals persoonlijke eigenschappen als extraversie, opvattingen over vakmanschap, sociale vaardigheden, de identificatie met de (beeldvorming over) de organisatie en de professionele context: welke waarde kent wie toe aan het maken van fouten en reflecteren op het eigen handelen? Deze factoren beïnvloeden de mate waarin een koppeling plaatsvinden tussen opvattingen en gedrag, een opgave die in een diffuse samenleving onder forse (financiële) druk er allesbehalve lichter op wordt.

           Wat betekent werk voor het ontmoeten van weerstand? Kritiek, ongemak en tegenspel zijn immers niet uitsluitend voorbehouden aan werken bij de overheid, maar komen in arbeid op een pregnante manier tot uiting. Weerstand is een verzamelbegrip, met alle risico’s van onnauwkeurigheid van dien. Aan vooral de organisatiekunde ontlenen we het inzicht dat een negatieve uitleg van het begrip geen recht doet aan de onderliggende bereidheid van mensen om oplossingen na te streven. We definiëren weerstand daarom als ‘een verzameling uiteenlopende ideeën over hoe de organisatie er uit moet gaan zien’, in de wetenschap dat sprake is van veel onbewuste en onberedeneerde processen. Een ontleding van het fenomeen weerstand maakt duidelijk dat onduidelijkheid van verwachtingen en opvattingen, het raken aan bronbelangen als nieuwsgierigheid en nabijheid en de beschikbaarheid van ervaring een rol opeisen. De erkenning van die perspectieven, verwachtingen en belangen komt naar voren als een belangrijke troef van degenen die weerstand ontmoeten en dat geldt ook voor de betekenis van hieraan te koppelen perspectief. Erkenning én perspectief schragen de aanpak van weerstand, zo wordt duidelijk. Ervaringen met beroepsgebonden weerstand in onder andere de gezondheidszorg en op het gebied van veiligheid maken duidelijk dat rechtvaardigheid een belangrijke waarde vertegenwoordigt, met het accent op bejegening (procedurele rechtvaardigheid). Voor wat betreft de overheidsrelaties is een belangrijke grondslag compliance: veel mensen accepteren dat bepaalde taken uit handen moeten worden gegeven; overheid hoort erbij. Maar zoals bij iedere transactie verwachten ze in ruil voor die basale bereidheid een wederkerige relatie: een passende, pakkende bejegening van iemand die niet om de hete brij heen draait. Met die wetenschap koppelde de Belastingdienst ooit de burgerlijke erkenning van een last aan een handreiking om er zo snel mogelijk van af te komen: ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’. De slagzin spoot slagroom op de taart. Niet alleen de treffende combinatie van erkenning en perspectief telde immers, maar vooral het toegankelijke formulier en dito dienstverlening. Communicatief beleid is beleid dat zichzelf uitlegt. Met die wetenschap kunnen meer overheidsfunctionarissen weerstand in een ander daglicht helpen zetten door de weerstand niet uit de weg te gaan, maar juist op te zoeken en de meervoudige perspectieven te (h)erkennen.

B. Empirisch deel: werkbeleving en systeemspanningen onderzocht

          In hoofdstuk 4 komen overheidsdienaren aan het woord. Hoe verlenen zij betekenis aan hun arbeid? Interviews met 32 rijksambtenaren werpen licht op de context van het werk, de relaties met anderen en de betekenis van beeldvorming. De workmeaning van de beleidsambtenaar steunt naast de betekenis die aan concrete taken en de hieraan ontleende positie, op wat het werk iemand over zichzelf leert. Daarbij zijn de interacties op en vanuit het werk betekenisvol, maar ook de gepercipieerde beeldvorming: wat betekenen andermans opvattingen voor je? De interviews maken om te beginnen het belang van directe collega’s duidelijk. Deze interne contacten worden duidelijk meer gewicht toegekend dan de interactie met het publiek en/of organisaties. We onderzochten positieve en negatieve werkervaringen. Positieve interacties kenmerken zich door – snel – resultaat, vermogen om tegenstrijdige belangen samen te brengen en waardering voor geleverde inspanningen.
Bij negatieve interacties komt beeldvorming rap naar voren. Het negatieve beeld bij buitenstaanders van de overheid en de ambtenaar draagt bij aan een bepaalde weerstand die ambtenaren ervaren, waarbij geringe voorkennis bij buitenstaanders en een niet altijd begrepen achterdocht bij belangenorganisaties ten opzichte van overheidsbemoeienis als verklaringen naar voren komen. Ook de focus van de media op negatieve gebeurtenissen wordt veelvuldig als reden genoemd. Veel ondervraagde ambtenaren geven aan moeite te hebben om soepel met deze ‘signalen van weerstand’ om te gaan. Ook geven sommige ambtenaren aan dat het lastig is om in te schatten welke ruimte ze hebben, bijvoorbeeld in welke fase ze in de openbaarheid kunnen treden met hun beleid. Tegenover de nadelen van het waargenomen negatieve beeld bij anderen staat de ervaring dat spanningen bij het werk horen en ook deel uitmaakten van de overweging om juist bij de overheid te gaan werken. De invloed van de beeldvorming wordt over het algemeen dan ook niet hoog geschat; er is veel relativering, naast de genoemde redenen komt dit ook door het ervaren besef dat de overheid er als zodanig toe doet. Uit de omgang met de ervaren druk komt vindingrijkheid naar voren in de vorm van het nemen van ruimte en het zoeken van afwisseling; ook wordt vaak de metafoor ‘spel’ gebruikt. Dat blijkt ook uit de luchtige betekenisverlening aan grapjes en vooroordelen over ambtenaren en hun gedrag. De waargenomen steun van collega’s wordt vaak opgevoerd als relevante terugvaloptie in lastige situaties.

          Hoofdstuk 5 presenteert de resultaten van onderzoek naar de omgang met de overheidseigen context. Er is sprake van specifieke ‘systeemspanningen’ door het samenkomen van meervoudige belangen – vanuit de publieke, bureaucratische en politieke arena’s – en enkele specifieke kenmerken van de overheid. Hoe komen de bijzondere kenmerken van de overheid tot uiting in het dagelijks werk van de beleidsambtenaar en hoe gaat de beleidsambtenaar met die spanningen om? In dit onderzoek zijn negen beleidsmakers ondervraagd. Hun werkbeschrijvingen worden uitgelegd als een wandeling onder een arcatuur van drie spanningsbogen: (1) belangenafweging in het besef van rechtsstatelijkheid, (2) beheersbaarheid in democratische context en (3) vakmanschap onder bestuurlijke verantwoordelijkheid. Met dit drieluik zijn de contextuele spanningen van het maken van beleid bij de overheid nader geduid. Daarbij zijn vervolgens vijf strategieën geidentificeerd die duidelijk maken hoe de ambtenaar situaties hanteert waarin deze spanningen zich voordoen: (I) Gebruik de bureaucratie, zonder je er buiten te plaatsen, (II) Breng de politiek in stelling, zonder door te schieten, (III) Help de maatschappelijke omgeving te werken, zonder het politiek primaat te vergeten, (IV) Erken de complexiteit, zonder eigen verantwoordelijkheid te schuwen en (V) Neem het heft in eigen hand, zonder beginselen van behoorlijk bestuur uit het oog te verliezen. De verhalen maken duidelijk hoe beleidsambtenaren steeds weer proberen juist niet af te haken of zich af te schermen en ook in het beperkt beheersbare werk zelf de spil willen en kunnen blijven. De negen respondenten vertellen in feite een verhaal van actieve, oplossingsgerichte ambtenaren. Beleidsambtenaren zijn gedreven door resultaten – in de wetenschap dat die lange adem en de nodige relativering vragen –, waardering – die begint in de binnenring van collega’s en leidinggevenden – en probleemoplossend vermogen: je bent gefocust op het vinden van verbindingen, gemeenschappelijke oriëntaties en belangen.

C. Conceptueel model: de coping van meebewegers

           Bij het oplossen van lastige opgaven en de ontmoeting van tegenspel staan de beleidsmaker meer ‘copingstrategieën’ ten dienste. Hoofdstuk 6 beschrijft de ambtelijke taxatie van kansrijke coping met de nieuwe situaties. Vooral in de sociaal-pedagogische zorg, bij conflicthantering en in de context van organisatieverandering zijn hiermee betekenisvolle inzichten en ervaringen opgedaan. Er is sprake van een ‘copingspectrum’, met aan de ene kant de taxatie ‘weg te bewegen’ van de weerstand en aan de andere kant ‘tegenbewegen’ om weerstand te breken en verandering te forceren. Tussen deze uitersten van ‘vluchten’ en ‘vechten’ in ligt een middenweg, die we ‘meebewegen’ noemen. Deze copingstrategie veronderstelt het willen en kunnen aangaan van een wederkerig contact, waarin enkele werkende elementen oplichten. Zoals: geduld en aanpassing (Sennett), twijfel en vertraging (Vermaak) eerlijkheid en waardigheid (Levinas), bescherming van verschillen (Brummans) en meervoudige perspectieven (Merron). Vanuit dat contact kunnen volgende stappen worden gezet, waarbij ‘inleven’, ‘overeenkomen’ en ‘herformuleren’ als dominante stijlen zijn geïdentificeerd. Het conceptueel model dat in dit hoofdstuk wordt neergelegd beschrijft de ideaaltypische bagage van de beleidsmaker om aan de copingstrategie ‘meebewegen’ gestalte te kunnen geven. Hierbij fungeren zes beïnvloedende factoren als ‘hefbomen’. Daarbij worden drie als ‘primair’ geïdentificeerd: (1) persoonlijke hulpbronnen als extraversie en openheid, (2) professionele drijfveren (een ‘seculiere roeping’) en (3) ambtelijk besef (weten hoe de hazen lopen). Een tweede trits ‘secundaire factoren’ kan bij zwakke ontwikkeling van de eerste drie als krachtige aanjager fungeren: (4) sociale steun (van om te beginnen collega’s), (5) zicht op resultaat (afstand tot de impact van het handelen) en (6) ruimte voor reflectie (een lerende omgeving).

          Drie casestudies brengen in hoofdstuk 7 de werking van het conceptueel model tot leven. Bij de bekendmaking van een bezuiniging op de gemeentelijke subsidie aan de plaatselijke dierentuin blijkt een beleidsmaker tot ‘meebewegen’ in staat vanwege een combinatie van openheid, ondersteuning en persistentie. Het honoreren van de instellingsbehoefte aan verzakelijking van de bedrijfsvoering en een gefaseerd en gedoseerd proces dragen ertoe bij dat een vermeende weerstand vervaagt ten gunste van een toekomstbestendige organisatie. In een tweede casestudy blijkt hoe het expliciteren van twijfels, en vinden van overeenstemming over condities letterlijk en figuurlijk ruimte creëert voor een aanvankelijk omstreden opvang van ex-prostituees. De onverschrokken inzet voor de uitkomst in combinatie met een zorgvuldige opbouw helpen hier om een nieuw perspectief te genereren. De ‘meebeweger’ in deze casus paart evenals in de eerste casus een stevige score op persoonlijke hulpbronnen aan ambtelijk besef, waarbij de eerder geïdentificeerde ambtelijke strategieën stuk voor stuk tot bloei kunnen komen. In de derde casus komt bij ‘meebewegen’ de geïdentificeerde trits inleven – overeenkomen – herformuleren krachtig naar voren. Bij de totstandkoming van een inrichtingsplan (met het oog op compensatie van wateronttrekking vanwege de bouw van een parkeergarage) komt opnieuw de versterkende kracht van persoonlijke en ambtelijke hulpbronnen naar voren. Op basis hiervan luidt de conclusie dat deze trits stijlen als opbouw dienst doen en als zodanig dus verder ontwikkeld kunnen worden. Bij alle drie de casussen blijken voorts de drie secundaire factoren op de achtergrond een rol te spelen, herkenbaar maar duidelijk minder manifest. De betekenis van een intense ervaring (schok) wordt aan de factorenset toegevoegd. Dit onderzoek biedt steun voor de werking van de copingstrategie ‘meebewegen’ en de conclusie dat ‘wegbewegen’ bij aanwezigheid van de drie primaire factoren geen optie is en tegenbewegen een functie kan vervullen om op terug te vallen, als handhaving van afspraken in het geding is. De casestudies laten zien dat bij het zoeken en vervolgens vinden van de overeenstemming een symbolische handeling voor een versnelling kan zorgen. De flip-over met de tekening van de waterhoeveelheid, maar het kan ook een ontmoeting op een ander dan vertrouwd terrein zijn. Het is niet alleen een kwestie van vorm; in de praktijk is sprake van een pakkend beeld of begrip, de kwestie wordt geherformuleerd of anders ‘gelabeld’ of ‘geframed’. Bij het formuleren van het nieuwe en deelbare perspectief kan frontstage framing deuren openen.

          Zes conclusies bieden in hoofdstuk 8 een balans voor de verkenningen en onderzoeken. De verkenningen en onderzoeken hebben een bundel licht geworpen op de invloed van de context, het eigene van de weerstand en de betekenis van persoonlijke bagage, ambtelijk besef en de gereedschappen bij de ambtelijke omgang hiermee. Daarbij is vastgesteld dat veel kennis, vaardigheden en houdingen onbewust aanwezig is en onberedeneerd wordt aangesproken. Ambtenaren hebben meer vindingrijkheid onder de leden dan ze zelf weten en dat is een eerste aanwijzing voor verder onderzoek. Ik doe dat vanuit het besef (conclusie 1) dat beleidsmakers bij de overheid onvermijdelijk spanningen ontmoeten, die niet met enkelvoudige oplossingen zijn te verhelpen. Ten aanzien van het fenomeen weerstand stel ik vast (conclusie 2) dat in de spanningsvolle context van de overheid weerstand geen blinde muur is, maar een wand van mogelijkheden. Er is sprake van een actieve expressie van wat mensen willen, die verstaan moet worden als een meervoudig perspectief met stevige wortels is in een basale bereidheid om de overheid te laten doen wat de samenleving zelf niet kan. De aandacht hiervoor maakt een zo krachtige ontwikkeling door dat (conclusie 3) dat niet de vraag of beleidsmakers de inclusieve benadering van de communicatieve aandacht omarmen aan de orde is, maar hoe, met daarbij de prikkelende vraag hoe communicatieafdelingen gegund wordt deze indaling verder gestalte te geven. Over de benodigde bagage van de beleidsmaker luidt de conclusie (4) dat de combinatie van persoonlijke hulpbronnen en ambtelijk besef en ambitie (‘ambtelijkheid’) het beleidsmakers mogelijk maakt om (vermeende) weerstand te herkennen en te hanteren; vooral om een samenspel aan te gaan. Er is sprake van een grote geneigdheid tot een communicatieve confrontatie (‘comfrontatie’) zodra persoonlijke hulpbronnen (extraversie, vriendelijkheid, zorgvuldigheid, intellectuele autonomie en openheid), professionele ambitie (‘seculiere roeping’) en ambtelijk besef (kennis van de (drie) systeemspanningen en beheersing van de (vijf) strategieën om anderen in stelling te brengen) beschikbaar zijn. Die ‘meebewegers’ volgen (conclusie 5) een karakteristieke opbouw, zo maken de interviews en casestudies duidelijk. In het ‘comfrontatie-model’ hebben we deze volgtijdelijkheid samengebald. Deze fasering maakt duidelijk hoe achtereenvolgens herkenning van de weerstand, erkenning van de twijfel, faciliteren van de toenadering, expliciteren van een gedeeld perspectief naar realisatie (‘inbedding’) leiden.

          Voor de verdere ontwikkeling van ambtelijke professionaliteit worden (conclusie 6) vier competenties naar voren geschoven: (I) Helpen zien van meervoudige perspectieven op een (voorgenomen) bemoeienis van de overheid, (II) In stelling brengen van relevante partners om hun eigen en gemeenschappelijke doelen te realiseren, (III) Vormgeven van gemeenschappelijke perspectieven en (IV) Overdragen van lessen uit ervaringen met weerstand, twijfel, toenadering en hervonden perspectief. Per competentie worden suggesties gedaan voor praktijkgereedschap. Daarbij wordt een pleidooi gehouden voor de vorming van ‘communisprudentie’: de systematische evaluatie van ‘best’ én ‘bad’ practices.

          Met de beantwoording van de centrale onderzoeksvragen zijn nieuwe vragen opgeworpen. Tot slot worden enkele thema’s voor vervolgonderzoek naar voren geschoven. Zoals de vraag of het comfrontatiemodel zich ook voor toepassing bij bedrijven leent. Dit is aan de orde, als we bedenken dat steeds meer ondernemingen met verwante situaties te maken hebben als het gaat om het herkennen en hanteren van meervoudige perspectieven. Ook de betekenis van generaties is enkele malen als thema naar voren gekomen bij het beschrijven van het vermogen om in te spelen op perspectieven en het vinden van gedeelde zienswijzen. Met binnenkort vijf generaties op de werkvloer is dat geen luxe. Tot slot werpen we de vraag op: ‘Van wie is de overheidscommunicatie?’. Nu niet louter de communicatiediscipline kan en zal worden aangesproken voor het verwezenlijken van het communicatief handelen van de overheidsorganisatie vraagt deze vraag indringend aandacht. Zijn beleidsmakers zelf in staat en in gelegenheid om kennis en ervaring over de omgang met weerstand aan te spreken of zullen communicatieadviseurs hen daarbij ondersteunen? De verwachtingen over deze toegevoegde waarde van de communicatiesector zijn niet onverdeeld hooggespannen. Met het bewustwordingsprogramma ‘Factor C’ heeft de communicatieprofessie laten zien dat zij tot toerusting in staat is, maar meer disciplines werpen zich op de toerusting van beleidsmakers, van agendering tot reflectie op praktijkervaringen.

---

Summary     

          Anyone who develops policy in the government is very likely to meet opposition from those for whom the policy is intended, and even from those for whom this policy is not intended at all. This thesis focuses on dealing with this phenomenon. The study originated in the amazement of a spokesperson/communications advisor who, as a ‘policy repairer’, was often asked whether a planned measure, provision or service could be presented in a way that would prevent disappointment, allay irritation or avoid conflict. But why put the horse behind the cart? Rather than make policy understandable, you can make understandable policy. This study is based on practical experience as a communications advisor for the government and involvement in training policy-makers to think and act communicatively. Besides insight into communication, in these advisory and training roles, policy science and public administration also became increasingly important. In 2012, communication is no longer the prerogative of an isolated discipline or department, which does not detract from the fact that communications professionals are urgently required to contribute to process-related (or better: process-rich) planning and landing of government policy.

          Criticism of government interventions belongs to all eras and relates to a broad spectrum: the reason, the method, the organisation, the expertise, the faces and the results. There are plenty of explanations for the failure, disappointment or ineffectiveness of the government. Thus social psychology produces numerous explanations for magnifying negativity, distancing oneself from rejections, attributing guilt and implosion in the case of defence. Studies about political and social trust, treatment of citizens and media communication also generate many arguments focusing on the persistence of negative opinions about government performance. In Chapter 1, these and other explanations result in the formulation of the problem that the policy officer works in an inalienably controversial context with an often negative connotation, in which conscious and subconscious expectations, obligatory and non-obligatory relations and requested and non-requested interventions all tend to descend on the government policy-maker. His insights and skills in recognising and handling resistance are then required as relevant trumps with which to curb disappointment with government intervention. The problem definition produces three central research questions: 1) what is the significance of the ‘government’ context for the decisions taken by policy officers regarding contact with the public, (2) what options are open to the policy officer for recognising and handling the specific context in contacts relating to controversial decisions and (3) what lessons can be learned from knowledge about the evaluation of policy officers regarding criticism of government actions and the resulting behaviour? The thesis consists of three parts. Two theoretical studies are followed by an empirical part containing two practical studies. In the third part, a conceptual model is presented and examined on the basis of case studies.

A. Theoretical studies: government, work and resistance

          The two studies in the first part explain the key themes government, work and resistance. Chapter 2 explores what constitutes the government. There is a real, communal idea about what government is: society has a fundamental understanding about upholding a system for tasks which are beyond free forces in society. Such as maintaining law and order, safeguarding a basic existence and tackling imperfections in the free market. Conflict arises about the way in which these tasks are assumed or transferred, and in particular about who is given, requests or claims which role. We outline the development of this process based on a small canon of the government. Specialisations, expansion, privatisation and new networks force a government which publically and at an early stage articulates problems in a balanced way and helps to answer the question who is responsible for what. We thus fix the spotlight on the workers within government. What and who determine their working environment? Politicians naturally come into the frame; they are the ones who are responsible for the differences of opinion about the allocation of scarce values and resources. Government intervention is disputed a priori and recognition and acknowledgement of this is essential for everyone involved with the government. In that arena, the policy officer – the exempt service-provider of the elected or appointed administration – then emerges as ‘someone who can make a difference’. We position this connecting link in a context of three arenas: political administration, society and bureaucracy. In that context, system tensions define the work of the civil servant, such as the converging of individual interests and the general interest, limited control and big (election) promises, long-term designs and short-term scoring campaigns. This does not affect all the 400,000 civil servants in our country equally. Many accept that these tensions result in majority-based decisions regarding the allocation of power, the (mandatory) provision of services and the organisation of accessibility, dialogue and interaction (also known as: communication).

          Chapter 3 looks further at the theme of work. In particular, we reflect on work situations whereby either the necessary evil must be applied or bold decisions taken. In the second study, we develop the phenomenon of work in order to illustrate the relationship between work and resistance. The importance of work varies from person to person, but research has shown that anyone who – consciously or subconsciously – feels called to professionally achieve a certain goal is more likely to seek the boundaries and if possible extend them than someone who merely wants a job or a career. Several factors influence work meaning. Such as personal characteristics like extraversion, ideas about craftsmanship, social skills, identification with (image-forming of) the organisation and the professional context: what value does who attribute to making errors and reflecting on their own actions? These factors affect the extent to which a link is made between ideas and behaviour, which in a diffuse society under tremendous (financial) pressure does not get any easier.

          What does work mean for meeting resistance? Criticism, unease and opposition are not only reserved for working for the government, but are inherent to all forms of labour. Resistance is a collective term, involving all possible inaccuracies. It is largely from organisational studies that we derive the insight that a negative explanation of the term does not do justice to people’s underlying willingness to find solutions. We therefore define resistance as ‘a collection of different ideas about what the organisation should look like’, in the knowledge that this involves many subconscious and irrational processes. An analysis of the phenomenon resistance reveals that lack of clarity about expectations and ideas, source interests like curiosity and proximity and the availability of experience, play a role. The acknowledgement of these perspectives, expectations and interests also emerges as an important trump for those confronted with that resistance and this also applies to the meaning of any linked perspective. Recognition and perspective support the approach to resistance, this much is clear. Experiences with professionally-related resistance in the health service and with regard to security, among others, show that justice represents an important value, with the emphasis on treatment (procedural justice). With regard to government relations, an important basis is compliance: many people accept that certain tasks must be outsourced; government is necessary. But as in every transaction, in exchange for that basic willingness, they expect a reciprocal relationship: suitable, effective treatment of someone who tells it as it is. With that knowledge, the Dutch Tax and Customs Administration once linked civil recognition of a burden to an offer of support to get it sorted as soon as possible: ‘We can’t make it nicer. But we can make it easier’. The slogan was the icing on the cake. Not just the apt combination of recognition and perspective was important, but especially the accessible form and service. Communicative policy is policy which explains itself. Bearing that in mind, more government officials can help to put resistance in a new light by not avoiding it but rather by seeking it out and by recognising and acknowledging the multiple perspectives.

B. Empirical part: examination of work perception and system tensions

          Chapter 4 focuses on government officials. How do they give meaning to their work? Interviews with 32 national government civil servants shed light on the context of their work, their relationships with others and the significance of image forming. The work meaning of the policy officer is based on what the work teaches someone about himself, besides the meaning ascribed to concrete tasks and the position derived from them. The interactions at and resulting from work are meaningful, but so is the perceived image forming: how do other people’s ideas affect you? First of all, the interviews reveal the importance of colleagues at work. More weight is clearly given to these internal contacts than contacts with the public and/or organisations. We studied positive and negative work experiences. Positive interactions are characterised by – fast – results, ability to combine conflicting interests and appreciation for the efforts made. In negative interactions, image forming is quick to emerge. The negative image which outsiders have of government and civil servants contributes to a certain resistance which civil servants experience. Explanations for this include lack of knowledge among outsiders and a not always understood suspicion among lobby groups towards government intervention. The focus of the media on negative events is also frequently given as a reason. Many of the civil servants interviewed said they had difficulty dealing with these ‘signs of resistance’. Some of the civil servants also indicated that they found it difficult to estimate their room for manoeuvre, for example at which stage they could announce their policy. However, although there are disadvantages related to their perceived negative image among others, there is the realisation that tensions are part of the work and the decision to work for the government. The influence of image forming is not generally highly estimated therefore. There is a great deal of rationalisation, besides the reasons mentioned also due to the realisation that the government matters. Handling pressure produces inventiveness in the form of creating room for manoeuvre and seeking variety; the metaphor ‘game’ is also often used. This is also apparent from the light-hearted response to jokes and prejudices about civil servants and their behaviour. The perceived support from colleagues is often regarded as a relevant fall-back option in difficult situations.

          Chapter 5 presents the results of research relating to dealing with the government’s own context. Here there are specific ‘system tensions’ resulting from the convergence of multiple interests – from the public, bureaucratic and political arenas – and various specific characteristics of the government. How are the special characteristics of the government expressed in the daily work of the policy officer and how does he deal with those tensions? In this research, nine policy officers were interviewed. Their work descriptions are explained as a walk under an arcade with three arches: (1) consideration of interests in the realisation of constitutionalism, (2) manageability in a democratic context and (3) craftsmanship under administrative responsibility. With this triptych, the contextual tensions of making policy in government are further discussed. Five strategies are then derived which show how the civil servant deals with situations in which these tensions occur: (I) Use the bureaucracy, without placing yourself outside it, (II) Bring in the weight of politics without going too far, (III) Help the social environment to work, without forgetting the political primate, (IV) Recognise the complexity, without shying from our own responsibility and (V) Stay in control, without losing sight of the principles of proper management. The stories reveal how policy officers always try not to quit or protect themselves and are willing and able to play a pivotal role in the limited manageable work. In fact, the nine respondents tell a story of an active, solution-oriented civil servant. Civil servants are driven by results, in the knowledge that they require patience and the necessary rationalisation; appreciation, which starts in the inner circle of colleagues and managers, and problem-solving capacity: focused on finding connections, communal orientations and interests.

C. Conceptual model: the coping empathisers

          When solving difficult problems and meeting opposition, the policy-maker has several ‘coping strategies’. Chapter 6 describes the official appraisal of promising coping strategies in the new situations. Significant insights and experiences have been acquired here, particularly in socio-pedagogic care, conflict management and organisational change. There is a ‘coping spectrum’, with the appraisal ‘distancing’ from the resistance on the one hand and on the other hand ‘countering’ to break resistance and force change. Between these two extremes of ‘flight’ and ‘fight’ is a middle way, which we call ‘empathising’. This coping strategy presupposed the willingness and ability to enter into a reciprocal contact, in which several working elements are highlighted. Such as: patience and adjustment (Sennett), doubt and delay (Vermaak), honesty and dignity (Levinas), protection of differences (Brummans) and multiple perspectives (Merron). From that contact, the following steps can be taken, whereby ‘empathy’, ‘agreement’ and ‘reformulation’ are identified as dominant styles. The conceptual model defined in this chapter describes the ideal typical baggage of the policy-maker in order to substantiate the ‘empathising’ coping strategy. Here, six influencing factors act as ‘levers’. Three are identified as ‘primary’: (1) personal aids like extraversion and openness, (2) professional motivations (a ‘secular calling’) and (3) political realisation (know how the system works). A second series of three ‘secondary factors’ can provide a powerful boost if the first three are only weakly developed: (4) social support (starting with colleagues), (5) view of results (distance to the impact of action) and (6) space for reflection (a learning environment).

          In Chapter 7, three case studies bring the working of the conceptual model to life. When announcing cutbacks in the municipal subsidy for Rotterdam Zoo, a policy-maker proves his ability to ‘empathise’ due to a combination of openness, support and persistence. Honouring the organisation’s need for streamlining the business operations and a phased and gradual process mean that supposed resistance fades in favour of a future-proof organisation. A second case study shows how expressing doubts and finding agreement about conditions literally and figuratively creates room for an initially controversial scheme for ex-prostitutes. The undaunted efforts for the result in combination with a careful structure help generate a new perspective here. As in the first case study, the ‘empathiser’ in this case also links a good score for personal resources to political realisation, whereby the previously identified political strategies can each flourish. In the third case study, in ‘empathising’ the three identified steps – empathy – agreement – reformulation – strongly emerge. In producing a development plan, the reinforcing power of personal and official resources again converge. On this basis, the conclusion is that these three styles provide the structure and as such can be further developed. In all three cases, the three secondary factors also appear to play a role in the background, recognisable but clearly less prominent. The meaning of an intense experience (shock) is added to the factor set. This research supports the effectiveness of the coping strategy ‘empathising’ and the conclusion that, with the presence of the three primary factors, ‘distancing’ is not an option while countering can fulfil a fall-back function, if compliance with agreements is involved. The case studies show that when looking for and then finding agreement, a symbolic act can accelerate matters. Examples are meaning of a flip-over with a drawing of the water volume in the third casestudy and the creation of a meeting somewhere other than the familiar terrain. It is not only a question of form; in practice we talk about a gripping image or term, the question is reformulated or ‘labelled’ or ‘framed’ differently. When formulating the new and shared perspective, front stage framing can open doors. ROM003

          In Chapter 8, six conclusions provide a balance for the explorations and research. The explorations and research have highlighted the influence of the context, the characteristics of resistance and the meaning of personal baggage, political realisation and the tools required by the civil servant. It has also been established that lots of knowledge, skills and attitudes are subconsciously present and used in an irrational way. Civil servants possess more inventiveness than they realise and this is an initial pointer for further research. This is based on the realisation (conclusion 1) that policy-makers in government are inevitably confronted with tensions, which cannot be resolved with easy solutions. With regard to the phenomenon resistance, I conclude (conclusion 2) that in the tense context of government, resistance is not a blind wall, but a wall of opportunity. There is an active expression of what people want, which must be understood as a multiple perspective with strong roots in a basic willingness to leave to government what society cannot do itself. Attention to this is undergoing such strong development that (conclusion 3) it is not about whether policy-makers embrace the inclusive approach of communicative attention, but how, with the interesting question of how communications departments may give this engagement further form. With regard to the necessary baggage of the policy-maker, the conclusion (4) is that the combination of personal resources and political realisation and ambition (‘officialdom’) makes it possible for policymakers to recognise and deal with (supposed) resistance; in particular to embark on concerted action. There is a great tendency towards communicative confrontation (‘comfrontation’) as soon as personal resources (extraversion, friendly attitude, care, intellectual autonomy and openness), professional ambition (‘secular calling’) and political realisation (knowledge of the (three) system tensions and control of the (five) strategies to bring others to bear) are available. These ‘empathisers’ follow (conclusion 5) a characteristic structure, as is revealed by the interviews and case studies. In the ‘comfrontation model’, we have combined these consecutively. This phasing shows how recognising resistance, acknowledging doubt, facilitating overtures, and defining a shared perspective lead to embedding.

          For the further development of political professionalism (conclusion 6), four competencies come to the fore: (I) Help see multiple perspectives regarding (planned) government intervention, (II) Bring relevant partners to bear in order to realise their own and communal objectives, (III) Shape communal perspectives and (IV) Communicate lessons from experience with resistance, doubt, overtures and rediscovered perspective. For each competence, suggestions are made for practical tools. In doing so, an appeal is made for the creation of ‘communisprudence’: the systematic evaluation of best and bad practices.

          By answering the central research questions, new questions are generated. Finally, several themes for subsequent research are proposed. Such as the question whether the comfrontation model can also be applied to businesses. This is a possibility, when we consider that more and more companies are confronted with similar situations when it comes to recognising and applying multiple perspectives. The significance of generations also appeared as a theme several times when describing the ability to respond to perspectives and find shared outlooks. This will be essential in the near future when we have five generations on the work floor. ‘From whom is the government communication?’ Now that not merely the communication discipline can and will be used for the communicative actions of the government organisation, this question demands urgent attention. Are policy-makers themselves able and in a position to use knowledge and experience about dealing with resistance or will they receive support from communication advisors? The expectations about this added value of the communication sector are not altogether high. With the awareness programme ‘Factor C’, the communication profession has shown that it is able to equip policymakers, but more disciplines are making demands of the equipment of policy-makers, from putting subjects on the agenda to practical experiences.