B. Empirie: work meaning en systeemspanningen



          In het maken van overheidsbeleid ligt weerstand als het ware besloten, zoveel is wel duidelijk na de verkenningen hiervoor. De context waarin beleidsmakers hun werk doen is omstreden en de aard van hun taken is van dien aard dat we te maken hebben met lastige opgaven die vrije krachten in de samenleving niet zelf hebben kunnen oplossen. In welke mate beleven beleidsambtenaren deze context en welke factoren zijn van betekenis bij de keuzes die zij maken om problemen te signaleren, oplossingsrichtingen te duiden, partijen te vinden en binden en beslissingen voor te bereiden? In hoofdstuk 4 komen onder de titel ‘De betekenis van ambtelijk werk’ overheidsdienaren aan het woord. In dit onderzoek staat work meaning centraal: hoe kennen ambtenaren betekenis toe aan hun arbeid – en in het bijzonder aan de interactie met anderen.

          In een tweede onderzoek zoom ik in op de in hoofdstuk 2 gesignaleerde ‘systeemspanningen’ van de overheid. Opereren in een krachtenveld met politieke, ambtelijke en maatschappelijke belangen, voorkeuren en mores betekent schaken op meerdere borden tegelijk. Maar in welke mate herkennen beleidsmakers die spanningen en welke strategieën ontwikkelen zij hierbij om doelstellingen te behalen. Het onderzoek in hoofdstuk 5 – ‘Onder de spanningsbogen’ – focust op de wijze waarop beleidsmakers in hun primaire proces – het beleidsproces – de specifieke context van de overheid herkennen en hanteren.

4. De betekenis van ambtelijk werk

    Wat en wie maakt werk zinvol?

4.1. Inleiding

          Wat leert de praktijk over de werkbeleving van beleidsambtenaren? In dit hoofdstuk krijgt de theoretische verkenning van work meaning uit het vorige hoofdstuk een verdieping aan de hand van ervaringen bij beleidsmedewerkers. Hoe verloopt het proces van betekenisgeving (sensemaking) bij de man of vrouw die dagelijks voor de opgave staat om een publiek vraagstuk aan te pakken? Hoe beleeft de ambtenaar de ruimte waarin zijn of haar handelen, ontstaat en beleid tot ontwikkeling komt? Centraal staan de ervaring met de interacties die het werk met zich meebrengt, de rol van beelden en verhalen over het werk en de wijze waarop men in staat is tot ambachtelijke aanpassingen, bijvoorbeeld bij de ontmoeting van verstoringen. 4.2. Sleutels van betekenis

          In paragraaf 3.4. is de betekenisverlening aan werk als thema geïntroduceerd. Wrzesniewski, Dutton en Debebe (2003) hebben aangetoond dat twee typen factoren invloed uitoefenen, namelijk extrinsieke factoren (zoals taakverscheidenheid, belang van de taken en interactie met anderen: collega’s, klanten, leidinggevenden of ondergeschikten) en intrinsieke factoren (zoals de waarden die mensen aan hun werk ontlenen). Ander onderzoek van Wrzesniewski, Cauley, Rozin en Schwartz (1997) leerde dat de dominantie van deze factoren samenhangt met de vraag of mensen werk als een baan zien (focus op financiële beloning), als een carrière (focus op eigen vooruitgang) of als een roeping (focus op zingeving). Dit is relevant waar eerder de roeping (Karssing, 2007, zie hoofdstuk 2) als een drijfveer voor indiensttreding bij de overheid naar voren kwam. In hoofdstuk 3 is de betekenisverlening aan werk toegelicht aan de hand van het begrip work meaning. Wrzesniewski (2003) meent dat drie samenhangende aspecten hierbij van belang zijn, te weten job meaning (wat betekenen activiteiten en taken), role meaning (wat ontleen ik aan de positie binnen de organisatie) en self meaning (wat leert dit werk mij over mezelf). Het belang van kennis over de betekenisverlening heeft een waarde voor een werknemer, maar Cartwright en Holmes (2006) hebben aangetoond dat een ‘hoge’ work meaning van werknemers kan leiden tot een verbetering van de prestaties van de organisatie, het behouden van belangrijke werknemer

          Uit de theoretische verkenningen komt naar voren dat drie thema’s bij dit proces van betekenisverlening de toon zetten. Dit zijn de interacties die het werk met zich meebrengt, de invloed van beeldvorming over het werk op ambtenaren en de job crafting oftewel de ambachtelijke omzetting van de betekenisverlening: wat wil je en wat doe je met wat je waarneemt? Een toelichting op deze drie ‘sleutels’.

          Sleutel I: Interacties; de rol van gesprekken
          Cartwright en Holmes stellen dat de relatie tussen de interne wereld van het individu en de externe context van de werkplaats een belangrijke voedingsbodem is voor de work meaning. Werknemers vormen die betekenis met behulp van drie relationele vragen: a) waar behoor ik toe, b) hoe verhoud ik mij tot anderen, en c) wat is mijn bijdrage aan anderen? De signalen hiervoor komen binnen in de vorm van gedragingen en acties van collega’s, klanten en leidinggevenden (Wrzesniewski e.a., 2003). Mensen hebben de neiging om deze signalen te interpreteren als positief of negatief bedoeld was en wat iemand bedoeld kan hebben met het signaal. Quinn en Dutton (2005) geven aan dat de conversaties die mensen op hun werk hebben bepalend kunnen zijn voor de prestaties van een organisatie. Zij geven aan dat de verhalen die mensen op het werk met elkaar delen worden geïnterpreteerd. Deze interpretatie komt volgens Quinn en Dutton voort uit wat er letterlijk gezegd wordt en uit het non verbale gedrag. De interpretaties van conversaties hebben vervolgens een invloed op het energieniveau van een medewerker. Dit energieniveau bepaalt vervolgens hoe iemand verder communiceert en de moeite die mensen willen steken in de activiteiten op hun werk. Door de interacties die mensen hebben worden situaties omgezet in taal, waardoor de situatie concreet wordt. Wanneer de situatie concreet is, is dit de basis voor een handeling om met de situatie om te gaan. Quinn en Dutton maken duidelijk dat de interacties die mensen op hun werk hebben bepalend zijn voor de interpretaties van situaties en de inspanningen die zij willen leveren voor de activiteiten in hun werk. Hiermee kan de communicatieve dimensie van de betekenisverlening worden onderstreept. Aarts (2008) noemt de toegekende waarde aan interacties wezenlijk voor het vermogen strategisch te communiceren in en vanuit organisatie. ‘Het gaat om een voortdurend afstemmen tussen wat extern en intern gebeurt, tussen formele en informele communicatie, tussen bedoelde boodschappen en onbedoelde signalen, en vooral om de wijze waarop deze zaken op elkaar inhaken’. Er is sprake van een niet geheel onvrijwillige aangelegenheid, stelt zij met verwijzing naar onder meer Elias (1982: ‘Uit deze vervlechting, uit de interdependentie van mensen ontstaat een ordening van heel specifieke aard, een ordening die dwingender en sterker is dan de wil en het verstand van de afzonderlijke mensen die deze vervlechting vormen’.

          Sleutel II: Perceived prestige: beeldvorming van de beeldvorming
Smidts, Pruyn en Van Riel (2001) wijzen op de invloed van de gepercipieerde percepties in de buitenwereld op de identificatie van werknemers met de organisatie. Wanneer een organisatie bijvoorbeeld veelvuldig positief in het nieuws komt, dan voelen de werknemers zich trots en versterkt dit hun gevoel van eigenwaarde. Zij zullen zich dan meer verbonden voelen met de organisatie. Het tegenovergestelde kan echter ook het geval zijn. Aanhoudende negatieve boodschappen kunnen deuken veroorzaken die de interacties raken. Dit perceived external prestige kan beïnvloed worden door de meningen van referentiegroepen, publiciteit, informatie die door de organisatie zelf naar buiten wordt gebracht en interne communicatie tussen medewerkers over hoe de organisatie door buitenstaanders wordt gezien. Hierbij gaat het om de rol van vermeende en werkelijke verhalen van journalisten en publieksgroepen voor de beeldvorming over de overheid. Dat maakt de vraag relevant hoe ambtenaren zelf aankijken tegen de beeldvorming en in het bijzonder de betekenis ervan voor taak, baan en zelfbeeld aankijken. Op grond van de veel aangehaalde vergelijking overheid-bedrijfsleven kan daarbij een functie worden verondersteld voor de duiding van speciale categorieën. Het perceived prestige of an external party vraagt dan aandacht. We vinden hiervoor aanwijzingen bij Ashforth en Mael (1989), die wijzen op het fenomeen dat mensen graag indelen in sociale categorieën. Dat gebeurt enerzijds omdat dit helderheid schept met betrekking tot de sociale omgeving en anderzijds omdat dit het individu helpt om zichzelf te kunnen plaatsen in die sociale omgeving (sociale identificatie). Ashforth en Mael stellen verder dat mensen bij het indelen in sociale categorieën vaak gebruik maken van in groups en out groups. Alleen al de aanwezigheid van een out group zorgt er volgens Ashforth en Mael voor dat mensen zich meer verbonden voelen met de groep waar ze toebehoren. Elsbach & Bhattacharya (2001) geven daarnaast aan dat mensen het vaak makkelijker vinden om aan te geven waar ze niet toe behoren dan waar ze wel toebehoren. Een cognitieve scheiding maken met betrekking tot een groep waar je niet toebehoort wordt door hen ook wel aangeduid als disidentification. Elsbach & Bhattacharya geven aan dat mensen vaak begrijpen wie ze zijn door te omschrijven wat ze niet zijn. In lijn met deze theorie maken de ambtenaren dus een vergelijking met het bedrijfsleven om voor zichzelf duidelijk te maken wat het werken voor de overheid voor hen betekent. Walsh en Gordon (2008) ondersteunen dit door te stellen dat wanneer mensen zich vergelijken met out groups het voor hen zelf duidelijker wordt wat er van hun verwacht wordt en wat ze van anderen kunnen verwachten.

          Naast de externe beeldvorming kan ook een interne pendant worden verondersteld: welke rol spelen interne verwachtingen over oordelen en beelden? Volgens Fuller, Hester, Barnett, Frey, Relyea en Beu (2006) is het vooral de gepercipieerde status die betekenis geeft. Er is sprake van perceived internal respect. Die hangt samen met de zichtbaarheid van de werknemer binnen de organisatie, de waargenomen waardering en ontwikkelingsmogelijkheden en de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op beslissingen die binnen de organisatie worden genomen. Dit nodigt uit ook het perceived internal prestige te onderzoeken. Carmeli (2005) verbindt op basis van onderzoek de betekenis van ‘percepties van percepties’ aan de mate van binding met een organisatie. Affective commitment is in zijn waarneming de hoogste vorm van binding die een werknemer kan hebben met een organisatie; werknemers met een sterke neiging op dit punt blijven binnen een organisatie omdat ze dat willen en niet omdat ze dat moeten. Dit beïnvloedt vervolgens de mate waarin werknemers gedrag vertonen dat positief is voor de organisatie en dat buiten hun formele functiebeschrijving valt. Het perceived prestige dat werknemers ervaren heeft dus een sterke invloed op de mate van hechting van medewerkers met een organisatie. Wat prikkelt is de vraag hoever de invloed hiervan strekt: is een sterk beeld ook een indicator van voorgenomen handelen? Werknemers percipiëren percepties en de betekenisverlening doet ertoe. Voor henzelf, maar ook voor de communicatie met anderen. Wat doet iemand zodra betekenis wordt toegekend aan interacties en beeldvorming? Dit leidt naar de betekenis van de derde sleutel in ons onderzoek: welke grenzen komen in beeld en wat kan uit deze observaties worden opgemaakt over de intenties om denkbare veranderingen te concretiseren?

          Sleutel III: Job crafting: ambachtelijke aanpassing
Wrzesniewski en Dutton (2001) introduceerden het begrip job crafting. Hiermee worden de fysieke en cognitieve veranderingen bedoeld die individuen maken binnen de taak- of relationele grenzen van hun werk. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij verstoringen, ten positieve en ten negatieve. De ‘ambachtelijk aanpassing’ komt tot uiting in cognities, taakuitoefening c.q. aanpassingen en relationele instellingen. Bij het veranderen van de taakgrenzen kan het gaan om het veranderen van de vorm of het aantal activiteiten dat iemand uitvoert. Cognitieve veranderingen hebben betrekking op hoe iemand de baan ziet. Het veranderen van de relationele grenzen kan betekenen dat iemand ingrepen doet in de interacties binnen de baan. Dat is een hybride proces: mensen kunnen hun werk op een andere manier bekijken doordat zij hier voor een deel een eigen invulling aangeven. Dat is dus voor persoon en organisatie van belang. Wzresniewski en Dutton registreerden dat als job crafting in lijn met de organisatiedoelen gebeurt, het een positieve invloed kan hebben op de prestaties van de organisatie. Er kan dus een wisselwerking worden verondersteld tussen de toegekende betekenissen op grond van interacties en workmeaning en daaraan te ontlenen aanpassingen in het beoordelen van het werk. Mensen zijn tot jobcrafting geneigd om drie typen redenen (Wrzesniewski & Dutton, 2001): 1) controle houden over je werk, 2) verbinden met anderen die er voor het werk toe doen en 3) een positief zelfbeeld opbouwen, waardoor je zelf lekker in je vel zit maar ook – eerder – actie kan ondernemen als je een negatief ervaren situatie wilt veranderen. In het kader van onze probleemstelling intrigeert de toegekende waarde aan deze laatste drijfveer in hoge mate. Volgens Lyons (2008) is voor een positief zelfbeeld een drieeenheid verantwoordelijk: de beschikbare cognitieve capaciteit, het zelfbeeld, de waargenomen controle en het open staan voor veranderingen. Ambachtelijk aanpassen heeft een sterke persoonlijke component, maar de rol van de omgeving – directe interacties en invloeden via beeldvorming – is evident. Boonstra en Van Staveren (2007) wijzen erop dat ‘denkomslagen’ in organisaties die een sterke interactieve context kennen – ‘waardecreërende systemen’ – het karakter van leerprocessen hebben. ‘Het gaat daarbij om een subjectieve aanpak die in dialoog gestalte krijgt (…) communiceren en organiseren vallen samen’. We sporen in de job crafting daarom ook de leerbehoeften op.

4.3. Onderzoeksvragen

          De centrale vraag in dit onderzoek luidt: welke betekenis verlenen ambtenaren aan hun werk en welke rol speelt communicatie in dit proces? Om de centrale vraag te kunnen onderzoeken zijn een aantal deelvragen opgesteld, waarin de betekenis van de genoemde ‘sleutels’ wordt onderzocht:      (1): Welke invloed hebben de interacties die ambtenaren gedurende hun werkzaamheden hebben op de betekenis die zij aan hun werk verlenen?

     (2): Wat is de invloed van de gepercipieerde beeldvorming op de betekenis die ambtenaren aan hun werk verlenen?

     (3): Welke rol speelt job crafting (ambachtelijke aanpassing) bij de betekenis die ambtenaren aan hun werk verlenen?
In schema
4.1. Figuur onderzoeksvragen           

     4.4. Onderzoeksopzet
Vanwege het verkennende karakter van de onderzoeksvragen heb ik gekozen voor kwalitatief onderzoek in de vorm van interviews. ‘Een interview kan worden gezien als een gespreksvorm waarin de interviewer zich bepaalt tot het stellen van vragen over gedragingen, opvattingen, houdingen en ervaringen ten aanzien van bepaalde sociale verschijnselen, aan één of meer deelnemers of geïnterviewden, die zich voornamelijk beperken tot het geven van antwoorden op die vragen’ (Boeije, 2005). Patton (1990) geeft aan dat er bij kwalitatief onderzoek meer op de percepties en gevoelens van de geïnterviewde kan worden ingegaan en beter persoonlijke belevingen worden achterhaald dan met kwantitatief onderzoek mogelijk is. Daarnaast geeft Patton aan dat met kwalitatieve methoden meer de diepte kan worden ingegaan en dat er meer ruimte is om stil te staan bij details. Binnen het onderzoek is een keuze gemaakt voor het houden van semi-gestructureerde interviews. Bij een semi-gestructureerd interview zijn wel de onderwerpen bepaald die aan bod moeten komen, maar staan de vragen niet vast. Hierdoor kan ingespeeld worden op de antwoorden van de geïnterviewde. Voorafgaand aan de interviews is er een globale vragenlijst opgesteld. De leidraad van dit gesprek was om rijksambtenaren over hun werk te laten vertellen. Onderwerpen die hierbij aan bod kwamen waren: de waardering van het werk, de beleving van de interacties die ze gedurende hun werkzaamheden hebben, het beeld dat buitenstaanders van de overheid hebben en communicatie van beleid. Daarbij is gebruik gemaakt van de critical incident techniek. ‘In general terms, the technique is used to gather observations of human behavior and to determine the competencies required of members from a specific profession of group’ (…) ‘For each event mentioned, a predetermined set of questions is asked about what exactly happened, who were involved, and what the consequences of the incident were. In the data analysis phase, the incidents are used to identify underlying structural patterns regarding the strength and weaknesses of the internal communication of the organization’. (Zwijze & De Jong, 2005). In de interviews is het begrip (ambtelijk) ‘sleutelmoment’ gebruikt, als focus voor het identificeren van de omgang met (vermeende) kritiek van de buitenwereld op (voorgenomen)werkzaamheden. De veronderstelling luidt dat vanuit een concrete gebeurtenis een gesprek makkelijker tot stand komt dan vanuit een abstracte onderzoeksvraag.

          Voor het onderzoek zijn 32 interviews gehouden. De geïnterviewden waren allen werkzaam binnen de Rijksoverheid. Bij de ministeries is een verdeling tussen bestuursdepartementen (focus op interacties met voorwaardenscheppende taken) en vakdepartementen (specifieke taakgebieden) nagestreefd. De geïnterviewden waren werkzaam bij één van de volgende ministeries: Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie (bestuursdepartementen) en (voorheen) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Verkeer en Waterstaat (vakdepartementen). Voorts is onderscheid gemaakt tussen ministeries en uitvoerende diensten om de relevantie van het werken bij bestuurs- en uitvoeringsgerichte onderdelen te kunnen wegen. Voor de uitvoerende diensten zijn medewerkers aangezocht van de Dienst Justitiële Inrichtingen (Justitie), de Inspectie Verkeer en Waterstaat (Verkeer en Waterstaat), de Belastingdienst (Financiën) en de Voedsel en Warenautoriteit (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Via een mail werden contactpersonen benaderd met de vraag vijf medewerkers voor te stellen om mee te werken aan het onderzoek. Om een beeld te krijgen van verschillende groepen rijksambtenaren werd gevraagd rekening te houden met twee criteria: spreiding in leeftijd en spreiding in aantal jaren ervaring binnen de organisatie. Daarnaast werd de voorkeur gegeven aan rijksambtenaren die een zelfstandige verantwoordelijkheid hadden voor één of meer beleidsdossier(s). Vervolgens werd telefonisch of via de mail contact gezocht met de personen die bereid waren om mee te werken. De context werd hierbij vaag gehouden om niet teveel sturing te geven (‘onderzoek naar werkbeleving’). Voor alle interviews werd afgesproken op het werk van de geïnterviewde. Het onderzoek vond plaats in de periode februari – oktober 2009. Dit hoofdstuk is gebaseerd op de uitkomsten van het onderzoek en vooral de transcripties van de interviews. Van de 32 interviews die zijn gehouden, is bij 31 interviews toestemming verleend om het gesprek op te nemen op een recorder. De lengte van de interviews varieerde van 35 tot 90 minuten. Na het afnemen van de interviews zijn de gesprekken woordelijk uitgeschreven. Vervolgens werden de interviews gecodeerd aan de hand van een schema. Een aantal interviews werd ook gecodeerd door een tweede codeur om intersubjectiviteit te waarborgen. Zie bijlage I voor het onderzoeksprotocol en het codeerschema. Tabel 4.1. vat de opzet samen (paragrafen tussen haakjes).
Tabel 4.1. Schema onderzoek work meaning


     4.5. Resultaten

          Bij de presentatie van de bevindingen komen achtereenvolgens interacties, perceived prestige, work meaning en jobcrafting aan bod, de factoren uit het model in figuur 4.1.

     4.5.1. Interacties

          Na duiding van de belangrijkste interacties komt de waardering (positief en negatief) aan bod.

     4.5.1.1. Belangrijkste interacties

De meest genoemde interacties tijdens het werk zijn bij de ondervraagde rijksambtenaren de contacten met collega’s. Sommigen noemen als reden dat dit de personen zijn waarmee ze het meest samen moeten werken. Anderen geven aan dat ze het soms fijn vinden om steun te vinden of hun hart te luchten bij collega’s wanneer ze in een moeilijke situatie zitten. Als het er op aankomt, is de collega bij de hand. Een inhoudelijke betrokkenheid is daarbij niet per se noodzakelijk, belangrijker is de beschikbaarheid en de persoonlijke ‘klik’ als het er op aankomt.
•• ”Ik kan het ook heel goed delen met diegene waarmee ik heel nauw samenwerk. En die kent die situatie ook, dan kan je gewoon even je hart luchten, maar we beuren elkaar dan ook wel weer op van wij gaan gewoon door.”
•• “We zijn hier heel erg gewend om maar weer met z’n allen te praten als het lastig wordt.”
•• “Je hebt nu eenmaal collega’s waar je het beter mee kunt vinden. Zelfde universiteit, kennis uitwisselen.”
•• “Ik zie het hier echt wel als mijn veilige thuisbasis, ik bedoel ik kan hier mopperen en hier kan ik boos zijn en hier mag ik roepen dat ik het even niet meer weet maar ik dat ik dat niet naar buiten kan doen, dus hier moet een plek zijn en die mensen zijn er dus.”           

Vervolgens wordt de leidinggevende vaak genoemd. Vaak is dit contact functioneel om afstemming te bereiken over datgene wat gedaan moet worden. Sommige respondenten geven ook aan de waardering van hun leidinggevende over hun werkzaamheden belangrijk te vinden:
•• “Binnen de directie stem ik veel af met mijn beleidsmanager, dat is het teamhoofd en zij is inhoudelijk verantwoordelijk voor het werk wat het team doet.”


In de derde plaats komt de directeur/een MT aan bod. Ook hierbij speelt afstemming van de werkzaamheden weer een belangrijke rol. Enkele ondervraagden noemen de steun van het hogere management belangrijk bij beslissingen die veel consequenties hebben voor anderen.
•• “Dus op een gegeven moment moet het ook zo zijn dat je op tijd stukken door kan krijgen, dus dat je MT goedkeuring geeft maar ook als sparring partner even kan meepraten; ik denk dat het zo moet maar denk jij ook dat etcetera.”

Bij ministeries noemen de geïnterviewden vaak de bewindspersoon (minister of staatsecretaris) hun belangrijkste contact, aangezien die de uiteindelijke beslissingen neemt:
•• “Als de minister zegt ‘spring door een hoepel’ dan springen we door een hoepel.”

Een categorie die veel wordt genoemd zijn interdepartementale relaties.
•• “Dat je daar dus heel veel tijd voor moet uittrekken omdat mensen vanuit verschillende ministeries een andere achtergrond hebben en dus ook een heel andere manier van denken.”
•• “Samenwerken met andere departementen is onvermijdelijk natuurlijk. Maar dat vraagt wel een lange adem.”

Externe relaties (c.q. publiek, burgers) worden zelden spontaan als eerste genoemd. Werk begint binnenshuis. De buitenwereld is moeilijk te vatten. Veel contact verloopt via koepels en andere bestuursorganen in den lande:
•• “In Limburg zit een beetje afwachten in de cultuur, in Gelderland was het erg persoonsafhankelijk.”
•• “Nou in eerste instantie heb ik te maken met een kenniscoöperatie, dat is een samenwerkingsverband van scholen en die proberen het contact met het bedrijfsleven te leggen (…) soms ga ik ook wel eens naar scholen toe maar meestal heb ik daar geen tijd voor.”

4.5.1.2. Positieve interacties

Voor veel ambtenaren is het belangrijk dat contacten snel resultaat genereren.
•• “Waar ik energie uithaal is als ik zie dat iets e toe doet en als er iets is wat ik van de minister moet iets doen of er moet iets in de Kamer en dat moet acuut voorbereid worden, nou dat is belangrijk en dat moet gebeuren.”
•• “Waar ik bijvoorbeeld heel veel voldoening uit kan halen zijn coachingsgesprekken, omdat ik dan merk, dan ben je anderhalf uur met iemand in gesprek en je ziet gewoon echt een verschil tussen het begin en het einde van een gesprek.”           

Een aantal geïnterviewden geeft aan het als positief te ervaren als ze verschillende belangen samenbrengen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om bijeenkomsten waarbij verschillende partijen uit de branche aanwezig zijn en deze partijen met elkaar in gesprek gaan:
•• ”De eerste bijeenkomst georganiseerd en daar allerlei partijen voor uitgenodigd en dat was echt zo vreselijk leuk. Daar zag je ook dat mensen met elkaar in gesprek gaan, fietsenbond en de ouderenbond met elkaar in gesprek gingen, die bleken nog nooit met elkaar gesproken te hebben.”
•• “Dat is mooi. Dan is er een concept hier intern geregeld en dan moet je naar de directeuren om instemming te vragen en kan het naar buiten toe. En dan is er een maatschappelijke confrontatie, dan komt het op de website, het wordt naar maatschappelijke organisaties gestuurd om te vragen wat vinden jullie van dit beleid?”

De wens maatschappelijke bijdragen te leveren komt in meerdere varianten naar voren:
•• “Ja, dus dat je sowieso met je werk afhankelijk bent van mensen daarmee hangt samen dat je dus met ze moet samenwerken, overleggen, een bepaald doel wilt bereiken, ja dat je gezamenlijk probeert te bereiken en daarin te sturen. Ja”.

Waardering is een volgende factor. Om te beginnen van collega’s. Eén ambtenaar noemt als voorbeeld een bijeenkomst die een minister had georganiseerd voor de medewerkers die de meeste Kamervragen hadden beantwoord. Vervolgens ging de minister in gesprek met hen:
•• “Ik bedoel je kan een bonus krijgen, maar dit is veel leuker, wat zij doet is dus vragen aan jou van wat vind je ervan? (...) Door gewoon het gesprek aan te gaan, gedurende drie kwartier met een borrel aan het eind, dat zijn de dingen waar je ook energie van krijgt.”

In contact blijven met de maatschappij wordt in dit verband ook genoemd. Door zelf langs te gaan bij de brancheorganisaties of door voorlichtingen te geven over hun onderwerp op scholen. Een dialoog aangaan met de samenleving speelt hierbij een belangrijke rol. Vaak halen beleidsambtenaren hier ook weer input uit voor hun beleidsonderwerp:
•• “Ik merk dat ik gevoed wordt door de dingen die om mij heen gebeuren.”
•• “Ik kan het zelf wel belangrijk vinden, maar als er geen weerklank heeft dan…nee”.
          
4.5.1.3. Negatieve interacties
Waar bij de positieve interacties het zien van een resultaat een rol speelt, is bij de negatieve interactie uitblijven van het resultaat van belang. Vaak hangt dit samen met strijdige belangen.
•• “Het verlengde van bureaucratie is dus dat je minder snel effecten merkt. Het duurt soms vrij lang voordat je resultaten ziet van wat wat je in gang zet.”
•• “Ja, bij sommige ideeën die zijn al honderd keer gedaan, dat hoef je niet te proberen, nou dat werkt niet motiverend”.

Wanneer in een interactie een andere partij een ander belang heeft en hierin niet tegemoet wil komen verliezen veel rijksambtenaren hun energie. Hierbij worden veelvoorbeelden met brancheorganisaties genoemd. Wantrouwen heerst nogal eens bijde brancheorganisaties ten opzichte van de overheid. Vooral een eenzijdig negatievehouding blokkeert. Vooral als de andere partij alleen maar de negatieve kanten van een onderwerp kan zien, maar zelf geen inhoudelijke bijdrage levert:
•• “Nou dat is echt mijn energie killer als mensen op de rem gaan staan en zeggen het kan allemaal niet.”
•• “Nou ik liet duidelijk merken dat ik daar niet zo blij mee was. En ik merkte dat ook andere partijen aan tafel het niet eens waren met deze persoon dus dat sterkte mij weer”
•• Toen eigenlijk de hele sector de kont tegen de krib gooide en eigenlijk ook moeilijk aanspreekbaar was, daar hadden we eigenlijk geen zin meer in. Dan heb ik het gevoel dat ik een beetje leeg gezogen wordt (…) nou dan kom je op dat moment niet verder”.

Een complicerende factor die ook wordt genoemd is als andere partijen (buiten
henzelf) tegenstrijdige belangen hebben. Zij geven aan dat zij het lastig vinden
om deze belangen dan samen te brengen om uiteindelijk gezamenlijk een doel te bereiken. Eerder werd al aangegeven dat situaties waarin waardering wordt getoondvoor de werkzaamheden van de ambtenaar als positief worden ervaren. Omgekeerd kan het ook negatief uitpakken als je het gevoel hebt niet gewaardeerd te worden.
•• “Toen was er een persoon en die trok het belang helemaal in twijfel en dat ontnam mijn energie, omdat ik dacht (...) we delen het risico dat er iets moet gebeuren en je gaat het in twijfel trekken?”

Veel respondenten noemen de bureaucratie als grootste ergernis binnen de
organisatie. De interne communicatie binnen de rijksoverheid wordt vaak als slecht ervaren en hierdoor duurt het lang voordat er besluiten worden genomen. Enkelen geven echter aan dat de bureaucratie niet alleen kenmerkend is voor de overheid, maar dat het ook voorkomt in het bedrijfsleven bij grote organisaties. De bureaucratie ontneemt soms energie:

•• “Door de bureaucratische processen die hier lopen kunnen zaken met maatschappelijk belang zo vier weken blijven liggen doordat ze toevallig niet op de agenda kwamen in die vergadering”

4.5.2. Perceived prestige

In welke mate vraagt beeldvorming over het werk aandacht van beleidsambtenaren?

4.5.2.1. Perceived external prestige
Een groot deel van de ambtenaren neemt waar dat buitenstaanders geen positief beeld hebben van de overheid. De klassieke (voor)oordelen over de overheid komen naar voren, namelijk de bureaucratie, inefficiëntie, logheid en langdurige processen:
•• “Ik denk wel dat mensen over het algemeen een beeld van inefficiëntie hebben bij de overheid. Als je ziet van wat zij kunnen weten van de overheid, dan is het heel vaak dat het heel lang duurt.”

Een enkele respondent geeft aan dat buitenstaanders het vaak wel goed vinden
dat de overheid er is, aangezien de overheid zich bezig houdt met maatschappelijk relevante zaken:
•• “Nou ik denk over het algemeen dat mensen over de overheid redelijk positief denken in de zin van die doen dingen die nodig zijn.”

Het functioneren van de overheid wordt volgens de ambtenaren alleen niet zo goed beoordeeld. Voorkennis van taken en rollen wordt ter nuancering aangevoerd:
•• “Ik denk dat het heel erg verschilt. Ook gewoon wat ze zelf net hebben meegemaakt en of ze het ook zien als één grote eenheid of verschillende onderdelen. Ik bedoel als iemand net een afwijzing heeft gekregen van een verblijfsvergunning van zijn aanstaande vrouw en hij denkt dat ligt aan Justitie of diegenen die al weten dat er een verschil is tussen IND en Justitie, die benaderen mij op dat moment al anders.”

Volgens de ondervraagde medewerkers spelen de media een grote rol bij de
beeldvorming over de overheid. Reden: de overheid komt vooral in het nieuws
wanneer er dingen mis (kunnen) gaan:
•• “Nou de media zitten er bovenop, want het is interessant hè? Alles wat niet lukt is leuk”

Een aantal van hen geeft aan dat de overheid door buitenstaanders vaak als een ivoren toren wordt gezien. Er wordt een grote afstand ervaren tussen de overheid en de burger:
•• “Nee, ik denk dat ze vinden dat we te traag zijn, te log, een heleboel mensen waarvan zij het idee hebben van wat doen die eigenlijk allemaal?”

Tabel 4.2. Grapjes van beleidsambtenaren over beleidsambtenaren :
Grapjes over het stereotype ambtenaar komen velen tegen, binnens- en buitenshuis:
•• “Ik denk dat bij iedereen wel het cliché naar voren komt van een ambtenaar die lekker zijn krantje zit te lezen. Een vriend mij zegt in elk gesprek, nou succes met die katern.”
•• “Een vriend van mij die werkt in het bedrijfsleven en er is een onderzoek gedaan naar de raamambtenaar. Dus laatst ging mijn telefoon en dat was die vriend van mij en die zei, zit je weer uit het raam te kijken?”
•• “Mijn broer zegt dat ik iedere dag een stropdas om heb die ik zo tussen mijn bureaula kan stoppen dat, als ik in slaap val, ik niet achterover val.”
•• “Dus als ik vertel dat ik ambtenaren flexibeler wil maken, nou dan gaan mensen natuurlijk erg hard giechelen van die stoffige ambtenaren die ineens uit hun kamer moeten en ontheemd aan het rondkijken zijn.”

Hoewel het beeld van de overheid en de ambtenaar volgens de ondervraagden
vaak slecht is, wordt het werk van de ambtenaar door buitenstaanders vaak wel als relevant gezien. De meeste respondenten geven aan positieve reacties te krijgen als ze vertellen waar ze zich mee bezig houden. Wanneer rijksambtenaren metbuitenstaanders over hun werk praten, proberen ze dit vaak zo concreet mogelijk temaken. Hiermee helpen ze de buitenstaanders de relevantie van hun werk te zien.
Omgekeerd geeft één medewerker aan niet vaak over haar werk te vertellen, omdathet vaak te abstract is:
•• “Nou ik merk en dat komt ook omdat het een zodanig abstract project is wat ik nu doe,dat ik het er heel vaak maar bij laat zitten” (...) Ja, soms heb ik ook wel eens het gevoeldat je daarmee bevestigt dat het allemaal heel vaag is wat je als ambtenaar doet.”

Het onderwerp waar de ambtenaar zich mee bezig houdt is ook van invloed op
het beeld van buitenstaanders. Het ministerie van Justitie en de Dienst Justitiële
Inrichtingen hebben een spannend imago, waardoor buitenstaanders nieuwsgierig
worden. Dit genereert bij de medewerkers zelf ook een bepaalde trots:
•• “Als je op een verjaardag bent is iedereen geïnteresseerd in wat je doet, iedereen vindtdat leuk. Iedereen heeft er ook een opvatting over en iedereen heeft er ook een meningover en iedereen is nieuwsgierig.”

De actualiteit speelt daarbij ook een rol. Geïnterviewden zeggen het leuk te vindendat de onderwerpen waar zij zich mee bezig houden vaak in de kranten terug te vinden zijn. Op feestjes halen ze dan ook vaak voorbeelden uit de actualiteit aanwanneer ze vertellen over hun werk:
•• “Ik merk wel dat mensen dat altijd wel interessant vinden, omdat die bestrijding van diedierziektes is wel iets waar veel mensen een beeld bij hebben en dat is toch belangrijkdat dat goed gebeurt.”

Beleidsambtenaren doen dus hun best om hun werk voor anderen interessant te maken en in de meeste gevallen slagen zij hier ook in. Het werk belangwekkend maken voor anderen heeft niet alleen betrekking op het perceived external prestige,maar is ook een essentieel onderdeel van het werk van een beleidsmaker. Veelambtenaren geven aan dat het belangrijk is om draagvlak te creëren voor eenbeleidsstuk. Dat begint met aandacht voor het beleidsonderwerp:
•• “Dus hoe kan je dan als je daar beleid op maakt dat laten landen of dingen veranderen,bijvoorbeeld als mensen zich daar niet eens mee bezig houden of dat belangrijk is enwaarom dat belangrijk is.”

Voor het verkrijgen van belangstelling voor een beleidsonderwerp speelt de
actualiteit van het onderwerp weer een rol. Daarnaast is het van belang of mensenin hun directe omgeving met het onderwerp te maken hebben. Wanneer dit niet hetgeval is en het onderwerp niet actueel is geven een aantal gesprekspartners aan dathet lastig is om de toegevoegde waarde van het beleidsstuk duidelijk te maken aan demaatschappij.
•• “En dat kan ertoe leiden dat stromingen in de maatschappij sommige dingen nietbelangrijk vinden, die je als ministerie wel belangrijk vindt.”
•• “Over die communicatie van de rapportages betreft, het blijft gewoon heel erg lastig om te communiceren dat het relevant is voor de consument.”

4.5.2.2. Perceived internal prestige

Waardering voor het werk telt, en dat begint bij collega’s.
•• “Ik denk dat 80% van de ambtenaren die je spreekt zegt ik vind het belangrijk dat er een maatschappelijk doel aan verbonden is en ik denk dat dat het is wat ons verbindt en dat dat ook mensen heel erg betrokken maakt. En dat tast het arbeidsethos niet aan”.

Eén persoon geeft aan dat ze het gevoel had dat het onderwerp waar zij mee bezig is, voor de minister niet zo belangrijk was. Dit heeft vervolgens een invloed op haar identificatie met het ministerie:
•• “Nou weet je, de taken die wij hebben, die zijn niet echt BZK eigen en er zit ook niet heel erg veel liefde van onze bewindspersoon in. (...) Vandaar dat ik me waarschijnlijk ook niet heel erg BZK’er voel of zo.”

Daarnaast gaven veel ondervraagden aan dat ze het belangrijk vinden om binnen de organisatie gewaardeerd te worden voor hun werk.
•• Als ze vragen kom wat drinken en vertel eens hoe je dit of dat hebt geregeld, nou dat zijn dingen waar je ook energie van krijgt. Dus natuurlijk complimentjes krijgen is fijn”.

4.5.2.3. Perceived prestige of an external party

Uit de interviews kwam naar voren dat de beleidsmedewerkers niet alleen een
inschatting maken van het beeld van buitenstaanders, maar dat zij zelf ook op een bepaalde wijze aankijken tegen andere partijen. Vooral de vergelijking overheid – bedrijfsleven komt dan naar voren.
•• “Nee, ja er zijn altijd voor- en nadelen van een overheid. Kijk van de andere kant je hoort ook wel eens verhalen dat het in het bedrijfsleven niet zo heel erg veel beter is. En je bent toch wel met maatschappelijke problemen bezig en dat vind ik nog altijd leuker dan dat je…weet ik veel, ingrediënten voor verf aan het maken bent.”
•• “Wat ik heel leuk vind aan werken bij de overheid is, dat is mijn primaire drijfveer om bij de overheid te willen werken, is dat ik het idee heb dat de wereld een beetje mooier kan maken. Ik wil heel graag dienend aan de samenleving mijn werk verrichten, dus ik zie mezelf ook niet snel overstappen naar het bedrijfsleven of zo.”
•• “Je realiseert je: natuurlijk kunnen dingen anders, overheid is ook af en toe gewoon echtwel overheid met 100 keer toestemming vragen en lange lijnen en niks kan snel, het is niet dat je hier wat kan verzenden en dat het morgen gedaan kan zijn. En ik heb wel het idee dat dat in een commercieel bedrijf wel kan maar dat weet ik ook niet, want ik heb nooit dus in het bedrijfsleven gezeten.”

Daarnaast komt de burger ook als categorie naar voren – een massa die naar hun idee een gebrek aan kennis hebben over de overheid: hoe ze functioneert of waar ze zich mee bezighoudt:
•• “Het is natuurlijk een enorme illusie om te denken dat de gemiddelde burger snapt hoe Den Haag werkt en een ministerie, ja je hebt er zoveel en je hebt zoveel ministers en laat staan staatssecretarissen. Een gemiddeld iemand, die een beetje ver van Den Haag afstaat, die heeft geen flauw idee.”

Naast het gebrek aan kennis over de overheid noemt ook een deel dat de burger geen goede maatschappelijke kennis bezit. Vaak wordt aangegeven dat er door de media een vertekend beeld wordt gegeven van maatschappelijke zaken en dat dit door de burger wordt overgenomen:
•• “Dus er is een hele grote spagaat van wat de burger vindt en hoe het in de werkelijkheid is.”

Een deel van de ambtenaren geeft aan dat in de loop der jaren burgers kritischer zijn geworden ten opzichte van de overheid. Zij geven aan dat de burger veel vaker zijn mening wil geven over maatschappelijke zaken dan vroeger. Ook geven respondenten aan dat veel burgers de overheid pas benaderen als er iets mis is en dat er daardoor een negatief beeld ontstaat van de overheid:
•• “Nou dat is op zich goed, dat de burger in elk geval veel meer veeleisend is geworden ten opzichte van de overheid, alleen het slaat vaak door. De overheid wordt voornamelijk wanneer mensen het niet zint benaderd en dan kom je als overheid eigenlijk altijd op achterstand te staan, van ik vind dat je het niet goed doet.”
          
4.5.3. Work meaning
Waartoe leiden de toegekende betekenissen over interacties en interne en externe beelden van beelden van anderen? Wat zeggen de duidingen van interacties en beeldvorming per saldo over de workmeaning van de beleidsambtenaar bij de rijksoverheid?

4.5.3.1. Jobmeaning (de overheid in beeld)
Er zijn maar weinig geïnterviewden die expliciet aangeven dat het beeld van
buitenstaanders van de overheid opweegt tegen invloed heeft op de betekenis die zij zelf aan hun werk geven. Het werk doet er immers toe:
•• “Of de overheid nou een positief of negatief imago heeft, ik ben trots dat ik een bijdrage kan leveren aan deze maatschappij en als we een negatieve ervaring hebben dan denk ik er is nog veel werk aan de winkel en als we een positieve ervaring hebben dan denk ik er is nog steeds veel werk aan de winkel.”
Anderen noemen negatieve beelden vooral een hinderlijke bijkomstigheid. Zij praten dan over het beeld van de overheid dat in de media naar voren komt, in het bijzonder bij mensen die niet tot de inner circle behoren: collega’s, vrienden en familie:
•• “Uiteindelijk zeggen we allemaal dat we het doen voor de maatschappij en als de maatschappij ons iedere keer een smak om de oren geeft en zegt nee weer niet, nou op een gegeven moment heb je wel eens zoiets kan ik me voorstellen, dat heb ik ook wel eens, pff het kan ook nooit goed zijn hè?”
De behoefte aan zichtbaarheid van relevantie is duidelijk. Welke bijdrage moet de overheid leveren:
•• “Als je maar iets kan doen wat door de buitenwereld maar een beetje opgemerkt wordt.”

4.5.3.2. Rolemeaning (aanpak van taken)
Het is lastiger om over de overheid als geheel te spreken dan over de taken en rollen:
•• “De verkeersveiligheid kunnen ze zich helemaal niks bij voorstellen. En dan vertel ik dus over de APK, de kentekens, motorfietsen en dan over alcohol en het rijbewijs. (...) Dus dat maakt het heel concreet en concreet is voor heel veel mensen toch ook wel weer leuk.”
Het onderscheid met de politiek doet er ook toe. Hun rol is anders…Bij de houding ten opzichte van de politiek is sprake van twee groepen. De ene groep geeft aan dat de overheid teveel reageert op de publieke opinie. Vervolgens moeten er vanuit de politiek maatregelen worden doorgevoerd, die de medewerkers naar hun mening afhoudt van wezenlijke zaken:
•• “Ja, je wordt er toch ingezogen en wij hebben nog wel zoiets van: die mensen hebben daar potverdorie helemaal geen verstand van, die roepen maar wat, maar je ziet dan wel waar het toe leidt via de media en de Kamervragen, want de Kamervragenkomen heel vaak uit de media voort. En vervolgens kunnen wij hier die vragen gaan beantwoorden.”

De andere groep ondervraagden meent dat de politiek meer moet kijken naar wat er in de maatschappij leeft. Deze groep heeft te maken met maatregelen die door de politiek worden besloten, maar waarvan zij zien dat deze in de praktijk niet werken:
•• “Vaak heeft de politicus die de vraag heeft gesteld geen idee hoe het er eigenlijk aan toe gaat. Die heeft ergens iets horen luiden, maar stelt dan vragen waarvan ik denk van nou volgens mij moet je je maar eens verdiepen in het werk voordat je die vragen überhaupt gaat stellen.”
Een scherpe rolaftekening is nodig, en een belangrijke kwaliteit is dan om zo objectief mogelijk te blijven en o.a. verschillende partijen te raadplegen.
•• “Dat is de grote opdracht van ambtenaren: zo objectief mogelijk je bewindspersoon adviseren.”

Naast de objectiviteit geven meerdere ondervraagden aan dat ze ook rekening
moeten houden met de wijze waarop de minister zich presenteert.
Een beleidsmedewerker werkzaam bij een ministerie geeft aan dat het dus niet alleen om de inhoudelijke advisering gaat, maar ook om de toonzetting van een beleidsstuk:
•• “En dan is het zaak om in een niet al te lange brief neer te zetten wat het standpunt is van de minister, wat ze ervan vindt en met de toonzetting die daarbij past van is het positief, is het niet positief, is ze gematigd enthousiast, wat straalt het uit. Dus het is niet alleen technisch, de inhoudelijke boodschap, maar ook de manier waarop je het brengt en past dat bij haar.”

4.5.3.3. Selfmeaning (het eigen aandeel)

De eigen bijdrage aan de samenleving komt ook hier naar voren:
•• “Nou het belangrijkste is dat ik graag de wereld een beetje mooier wil maken. Dat geeft mij nog steeds de energie”.

Het hebben van leuke collega’s wordt gezien als een belangrijk aspect van hun baan. Steun vinden bij collega’s of je hart luchten in moeilijke situaties helpt harde beelden te verzachten. Vaak heffen deze positieve interacties de negatieve interacties weer een beetje op, waardoor er voldoende energie overblijft om de werkzaamheden verder op te pakken:
•• “Dus je moet niet teveel situaties hebben die alleen maar energie vragen en die situaties zijn er wel geweest. Dus dan heb je af en toe ook echt nodig dat iemand tegen je zegt van nou het gaat goed.” Waardering speelt een belangrijke rol bij (positieve) interacties en dit komt in de work meaning tot uiting. Dit kan zowel waardering van binnen de organisatie zijn als waardering van externe partijen:
•• “Ja, dat werkt voor mij wel heel erg als een katalysator. Dat is wel heel erg stimulerend, van nou dat streelt je ego wel als ambtenaar.”
•• “Ja, ik word altijd door iedereen wel heel hard gepest over het ambtenaarschap en ik probeer mensen er wel van te overtuigen dat er wel heel veel mensen aan het werk heel hard aan het werk zijn, en er zitten ook mensen tussen, echt het klassieke type ambtenaar, maar ik neem aan in het bedrijfsleven ook types hebt die nou ja…(…)mijn vriendinnen die allemaal advocaat of wat dan ook zijn verdienen een godsvermogen maar die werken er ook tachtig uur voor en in het weekend. Hier heb je gewoon een mooi salaris met prettig werktijden, een goede werkgever die een hoop secundaire
arbeidsvoorwaarden geeft en een hoop verlof”.

Affiniteit met het onderwerp ligt in het verlengde hiervan. Voor veel rijksambtenaren geldt dat de waarden waar het ministerie of de uitvoerende dienst voor staat in lijnmoeten liggen met persoonlijke waarden:
•• “Ik zou niet naar Defensie gaan bijvoorbeeld of... er zijn een aantal dossiers waarvan ikdenk van nee dat past niet. (...) Dus in die zin is het onderwerp en het ministerie wel vanbelang.”
•• “Justitie heeft wat dat betreft voor mij iets, dan denk ik: ja rechtsstaat. (...) Waar Justitievoor staat daar sta ik achter, daar werk ik graag aan mee.”

Weten waartoe wat je doet leidt, en ook wie er wat mee opschiet vinden diverse
gesprekspartners een betekenisvolle zaak. Wie werkzaam is bij een uitvoerende dienst geeft dit ook expliciet aan. Hiermee bedoelen ze dat ze dicht bij de maatschappij staan en zichtbare resultaten boeken:
•• “Ik vind het ook nog steeds heel erg leuk om dicht bij de uitvoerende kant te zitten, want het geeft gewoon altijd weer een bepaalde dynamiek.”
•• Het leukste is als iets blijvend effect heeft, maar dat weet je niet altijd”.

Er zijn ook ondervraagden die aangeven dat ze graag direct voor de minister werken. Wanneer ze iets moeten voorbereiden voor de minister krijgen ze hier meestal veel energie van:
•• “En waar ik energie uit haal is als ik zie dat het er toe doet en als er iets is van de minister moet iets doen of er moet iets in de Kamer en dat moet acuut voorbereid worden, nou dat is belangrijk en dat moet gebeuren.”
•• “Ik wil ook een nuttige bijdrage leveren en nu realiseer ik me dat één van de dingen die ik in mijn werk gewoon goed moet doen is iedere keer scherp krijgen van wat is nou die nuttige bijdrage en dat is ook onderdeel van mijn werk om dat te kunnen doen.”

4.5.4. Job crafting: ambachtelijk aanpassen
Hoe verloopt het identificeren van de vormen van job crafting – de fysieke en
cognitieve veranderingen die individuen maken binnen de taak- of relationele grenzen van hun werk?

4.5.4.1. Cognitieve crafting (denken over de overheid)

Veel ambtenaren noemen het duiden van het maatschappelijk belang van hun functie meer nog dan van de overheid. Wanneer dit belang van hun werk niet direct zichtbaaris, zoek je het op:
•• “Ik weet niet of je wel eens dat voorbeeld hebt gehoord dat er een schoonmaker werktin een grote fabriek en dat mensen dan vragen wat doe jij hier nou, nou ik help demensen hier om een goede auto te produceren, weet je wel? Nou dat gevoel. Dat jemeehelpt om de veiligheid te waarborgen. Dat vind ik wel belangrijk.”
•• “Als je met iets bezig bent, een onderwerp, en dan toch proberen er iets van te maken,dus de maatschappelijke relevantie daarvan te ontdekken en om te kijken of je dan eenbijdrage kunt leveren om het openbaar bestuur beter te laten functioneren.”

Het leggen van causale relaties (en daarmee concretiseren) is daarbij een van demogelijkheden:
•• “Dan zeg ik vergeet niet dat ik als Nederlands staatsburger ook met de overheid temaken heb. (...) En jij en ik krijgen niet uitgelegd dat een bouwvergunning zes maandenkan duren, met andere woorden, stel je bent bakker en je moet brood leveren dan besteljij meel en dan ga je zeggen ja het graan moet eerst gezaaid worden en zo.”
•• “Maar dan moeten ze eerst ophouden met zeiken. Dat we gewoon denken van wehebben overheid, een relatief gezien klein, niet corrupt, best wel efficiënt, we hebben eenvan de beste verzorgingsstaten van de wereld, ergens doen we het dus best wel goed”.

Vergelijken met het bedrijfsleven helpt dan ook, vooral als je kunt laten zien dat er inhet bedrijfsleven ook wel eens wat mis gaat. Door een ‘benchmark’ te maken met hetbedrijfsleven ervaren sommigen hun eigen werk als meer zinvol. Veel ambtenarenverdedigen zich ook voor (het werken voor) de overheid:
•• “Ja, er zijn altijd voor en nadelen van de overheid. Kijk van de andere kant je hoort ookwel eens verhalen dat het in het bedrijfsleven niet zo heel erg veel beter is.”
•• “En soms heb ik wel eens wat last van de bureaucratie waarin we werken, maardat heeft niet zozeer met het ambtenaarschap te maken want mijn vrouw diewerkt in een bedrijf waar 120.000 mensen werken en dat is net zo bureaucratisch,nog bureaucratischer dan waar ik werk. Dus het heeft niet te maken of je bij hetbedrijfsleven werkt of bij de overheid maar het heeft wel te maken dat je bij een groteorganisatie werkt.”
•• “Ja, omdat je iets doet wat. het is volgens mij veel moeilijker dan het bedrijfslevenomdat je met veel meer belangen tegelijkertijd te maken hebt en op de een of andere manier moet je die toch met elkaar verenigen. Bij het bedrijfsleven ga je voor het product dat je maakt en ga je voor winst maken, dat is je focus. En dat vind ik totaal niet interessant. En alleen als je ambtenaar bent kun je er iets aan veranderen. Het is het enige vak waarin je maatschappelijk iets kunt veranderen. In alle andere vakken ben je gewoon onderdeel van de maatschappij en je kunt erover klagen maar je verandert zelf helemaal niks.”
•• “En ik vind ook dat, mijn vrouw is daar nog best wel vaak jaloers op, als het gaat om de secundaire voorwaarden dan zijn er ongelooflijk veel mogelijkheden, ik ben bijvoorbeeld in Rome geweest voor mijn werk en als je ziet wat ze in mij investeren als manager in opleidingen en zo nou dat is gewoon, kunnen ze echt een puntje aan zuigen in het bedrijfsleven. Daar kunnen ze niet tegen op. Zij krijgen weliswaar een dikke leasebak en een laptop van de zaak, dus vooral die financiële zaken dat is allemaal uitstekend geregeld daar, niets aan te klagen maar het ontbreekt vooral aan het investeren in de ontwikkeling van mensen.”

Besef van de ambtelijke positie speelt voor velen een duidelijke rol:
•• “De burger heeft de Kamer gekozen dus we mogen uitgaan van dat datgene wat de minister en de Kamer doet. En als de burger tegen mij zegt ik wil A en de minister ik wil B dan is het B want de minister maakt de afweging en die is ook ingehuurd om dat besluit te nemen en de burgermening telt wel maar die kiest de Kamer en de Kamer bepaalt wat ze doet met wat de regering zegt (…) Als ik het daar niet mee eens ben, jammer dan voor mij, dan moet je geen ambtenaar worden”

Maar ook kan een weerzin blijven hangen. Je mort wat:
•• “Ja, zo’n moment denk ik wel eens: jongens kom op. Ik ben heel resultaatgericht en ik houd er ook van om daar hele duidelijke afspraken over te maken. En dat lukt niet altijd hier”.

4.5.4.2. Taak crafting (taakuitoefening)

‘Ruimte nemen’ komt in diverse toonaarden naar voren:
•• “Je kunt niet zonder een krachtenveldanalyse of weten wie hoe ergens in zit”.
•• “Ik kan me voorstellen dat dit voor nieuwe medewerkers lastig is. Want dan verwacht je misschien dat er een stem van boven klinkt die zegt hoe iets moet gebeuren. Ik ben er achter gekomen dat een van de dingen die ik moet doen is iedere keer scherp krijgen van wat is nou die nuttige bijdrage en wat voeg ik aan wie of wat toe”.
•• “Ik krijg heel veel vrijheid in het hoe en om te onderzoeken wat ik leuk vind qua aanpak”.
•• “Persoonlijk krediet, het is allemaal persoonlijk krediet”.

De rol van de politiek als opdrachtgever komt in vrijwel alle gesprekken aan bod. De kijk die ambtenaren op de politiek ontwikkeld hebben is een indicator voor de manier waarop iemand in staat is om met een ambtelijke positie om te gaan. Speel het spel mee, klinkt dan als boodschap door:
•• “Ik noem het ook echt politiek spel, want dat is het ook een beetje. Ik beschouw het als een spel, ik neem het niet te serieus, dat moet je ook niet doen want dan wordt je niet gelukkig in onze omgeving. Want ja je verliest ook wel eens en als je dan het spel heel serieus neemt, dan kun je daar een slecht gevoel aan overhouden en dat probeer je te voorkomen.”
•• “Werken aan de samenleving vind ik echt belangrijk maar het politieke spel vind ik echt leuk, daar geniet ik van. En ik ga ook wel eens gewoon naar een Kamerdebat omdat ik dat leuk vind”.
•• “Het is wel echt een spel geworden tussen de Tweede Kamer, de bestuurders van de brancheorganisaties en het ministerie, de top van het ministerie en. nou dan wordt het heel lastig om het uit te leggen aan je buurman, je moeder, je vader, noem het maar op.”
•• “Je moet ook in de gaten blijven houden, wat is nou het spelletje dat hier wordt gespeeld? Wat is het politieke spel? Wat zijn de belangen van mensen?”

Het spel moet meegespeeld worden, en het heeft geen zin om op de stoel van de politicus, de uiteindelijke beslisser te gaan zitten. Ken je rol en de spelregels, het ambtelijk besef ten voeten uit:
•• “Er worden heel vaak keuzes gemaakt waarvan je denkt, hoe kunnen zij het bedenken? (...) Nou dat kun je één keer roepen, dat kun je twee keer roepen en dan moet je draaien. Dan moet je denken, okay, dat is dan de realiteit.”
•• “Wij weten ook van, de politiek vindt nu de administratieve lastenverlichting heel erg belangrijk, maar die ondernemer die zegt dat maakt niet uit als ik wat meer lasten heb als ik maar een goede dienstverlening heb en op een schip terecht kan en dan wil ik nog wel een aantal formuliertjes extra invullen. Dus de Kamer weet ook niet goed wat de sector of wat de maatschappij wil en dat weten wij wel.””
•• “Je probeert je ambtelijke en politieke leiding uit de wind te houden. Dat is onze taak”.

Voor sommige rijksambtenaren levert de crafting op basis van de taak een bijdrage aan hun persoonlijke ontwikkeling. Eén van hen gaf ook aan extra taken op te pakken waarbij ze sneller resultaat kon zien dan bij haar reguliere beleidswerk. Hierbij geven extra taken c.q. afwisseling zoeken weer energie om bezig te gaan met formele taken:
•• “En ik merk nu dat ik heel blij ben met de afwisseling die ik nu heb, want ik heb dat project eigenlijk als hoofdtaak, maar daarnaast ook andere dingen waarvan je het einde in zicht ziet.”

We zien hier ook de relevantie voor het type organisatie als variabele naar voren komen. Mensen kiezen bewust voor hun plaats in de (beleids)ketens:
•• “Toen ik bij de gemeente werkte toen dacht ik op een gegeven moment, ja ik vind het wel leuk om eens een keer aan het begin van de keten van het Rijk te staan. Want de gemeente heeft heel vaak afgeleid beleid, dus we bedenken hier in Den Haag iets en uiteindelijk gaan we dat uitvoeren en daar kwamen heel vaak dingen voorbij waarvan ik dacht, wie heeft dát bedacht? (...) Nou toen dacht ik dan ga ik eens een keer aan het begin van de keten staan om eens gewoon te kijken of het me lukt om iets uitvoerbaars te maken.”
•• “Voor mij was dat een reden om naar een uitvoeringsorganisatie te gaan. Om te denken ik moet zelf ook een keer gaan waarmaken van wat ik altijd heb geroepen, namelijk het uitvoeren. Het uitvoeren is belangrijker dan abstracte beleidsplannen maken, je kunt plannen maken wat je wilt maar als de uitvoering het niet doet gebeurt er niks. En daarom ben ik overgestapt”.

Loyaliteit voedt verantwoordelijkheid, komt nadrukkelijk naar voren:
•• “De baan is wat ik er van maak, als ik ga zitten wachten achter mijn bureau en denk: ik wacht wel tot er iets leuks op me afkomt, ja dan wordt het niks en dan is het niet leuk.”
•• “Als die sector niet wil en boos wordt (…) ja daar ben ik wel eens moedeloos van en daarna ook iedere keer weer bellen van dat gaat niet…ja…dan moet ik me echt bij elkaar rapen en denken: welke rol heb ik, welke rol hebben zij, kan ik er wat aan doen, want ik voel me wel verantwoordelijk voor dingen waar ik misschien helemaal niet voor verantwoordelijk ben en dat zijn dingen waar ik geen energie van krijg, daar word ik doodmoe van”.

Sommige rijksambtenaren geven aan dat het beeld van buitenstaanders een extra stimulans voor hen is om foute of onvolledige beelden tegen te gaan. Dit doen ze door zelf harder te gaan werken of door zich anders op te stellen in de externe contacten:
•• “Ja, bijvoorbeeld als ik gebeld wordt door iemand die van het kastje naar de muur is gestuurd, dat ik dan zeg van kom op zeg, ik ga zelf wel even kijken wie u moet hebben. Dus als ik contact heb met buiten dan denk ik wel: dit bevestigt natuurlijk alleen maar dat beeld. En ja, dat is ook niet goed, dus ga ik kijken of het anders kan.”

Maar evengoed klinkt de relativering:
•• “Die beelden zijn er ook niet voor niets. Ik merk het ook wel als er iets onverwachts gebeurt en ik denk oh en dan moet ik om mezelf lachen, alsof ik het ooit wel onder controle had. Wat een idioot idee. Maar dat is vaak wat van ambtenaren wordt verwacht. Dat ze hun minister uit de wind houden en zorgen dat alles exact beheersbaar en controleerbaar verloopt. Dat kan helemaal niet. De maatschappij is niet onder controle dus laat staan dat de overheid daar controle op kan uitoefenen. En dat vinden mensen wel weer grappig als je dat met voorbeelden kunt benoemen”.
•• “Ja zeg: ‘Wow’ verwacht ik ook weer niet”.

Opschalen is een optie: een aantal ambtenaren geeft aan hun werkzaamheden
over te dragen aan iemand anders als een bepaalde situatie te ingewikkeld wordt. Dit kan aan een collega zijn of aan een leidinggevende. Die heeft dan meer status of ervaring waarop men terug kunnen vallen.
•• “Soms kunnen mensen best statusgevoelig zijn dus als mijn directeur contact opneemt met iemand en zegt van joh, ik wil je even iets voorhouden en een medewerker van mij die wil met je praten, wat vind je ervan dan komt dat anders binnen dan als ik bijvoorbeeld rechtstreeks een medewerker benader en zeg ik wil dit eens met je afstemmen”.
•• “Als ik vind dat de ander gewoon geen gelijk heeft, dat hij het gewoon niet snapt, dan wil ik wel eens kijken dat zet ik bijvoorbeeld mijn afdelingshoofd in omdat die sterker is dan zijn afdelingshoofd”.
Een zekere mate van onrust moet kunnen:
•• “Het is wel een beetje raar product: gevangeniswezen. Ik vond het heel spannend maar ik vind het ook eng. Ik vind de bezoeken die je doet heel gaaf, maar ik ben ook wel heel blij als ik weer gewoon buiten sta. Dus het is een beetje een haat-liefdeverhouding. Ik werk hier vijf jaar, dus ik denk dat dat ook wel een indicatie geeft van hoe je er zelf in staat”.

4.5.4.3. Relationele crafting (communicatief handelen)

Een deel van de rijksambtenaren geeft aan moeizame interacties te vermijden:
•• ”Nou ja bij dat soort overleggen waarbij ik verwacht dat er allemaal problemen op tafel worden gelegd die vermijd ik wel eens een beetje.”

In informele situaties kan het ook helpen te ridiculiseren:
•• “Gewoon die stereotype beelden wat uitvergroten zo van, druk weekend gehad maar gelukkig ben ik ambtenaar en kan ik de hele week bijkomen van het drukke weekend.”

Een ander deel van de rijksambtenaren kiest er in moeizame interacties voor om de confrontatie aan te gaan. Dit kan in de vorm van een terugkoppeling geven aan de minister als ze het niet eens zijn met een besluit. Maar dit kan ook plaatsvinden bij een moeizame interactie met een brancheorganisatie. Wie voor deze strategie kiest vindt het belangrijk om contact te houden met de andere partij:
•• “De enige manier is toch om constant met elkaar in contact te treden, dus niet dat je denkt van daar wil ik niets mee te maken hebben, want dat gaat toch niet, maar wel dat opzoeken.”

Er zijn ook ambtenaren die met betrekking tot de minister ervoor kiezen om in
eerste instantie een terugkoppeling te geven, maar uiteindelijk toch overstag
gaan. Zij geven hierbij aan dat je uiteindelijk toch loyaal moet zijn naar je minister. Wanneer de beleidsmedewerkers ervoor kiezen om de confrontatie aan te gaan met brancheorganisaties is er een aantal tactieken, dat ze gebruiken. Namelijk: aandacht geven aan de relatie, benoemen van de weerstand en zoeken naar een gemeenschappelijk belang. Met aandacht geven aan de relatie wordt bedoeld dat er eerst gewerkt wordt aan een goede relatie met de andere partij om vervolgens een functioneel doel te bereiken. Dit werken aan de relatie betekent voor veel ambtenaren dat ze het belangrijk vinden om vroegtijdig verschillende partijen te betrekken bij het beleidsproces.
•• “Ik heb er bewust voor gekozen om de strategie te beginnen met een conceptverhaal, niet een open bijeenkomst van laten we allemaal maar eens wat roepen, maar wel zeggen die is onze insteek, schiet er asjeblieft op en als je helemaal niks aanspreekt ook prima maar ik hou er niet van nou ja roept u maar”.
•• “Gewoon het feit dat je mensen betrekt, dat mensen zich serieus genomen voelen, dat je terugkoppelt, dat je mensen warm houdt... Ik denk dat als de relatie goed is dan komt de inhoud vanzelf wel”.

Ook kan het betekenen dat de rijksambtenaren soms op een aantal punten iets
moeten inleveren om uiteindelijk een hoger doel te behalen:
•• “Je moet altijd wat inleveren. Het poldermodel is een typisch Nederlandse uitvinding, maar het is de enige manier waarop je met mensen samen kunt leven. Als iedereen maar zijn eigen verhaal vasthoudt, ja dan heb je ook geen gesprek.”

Een enkele ambtenaar geeft aan de weerstand van de andere partij te benoemen. Het doel hiervan is om openheid te creëren, waardoor de ambtenaar ook inzicht krijgt in de belangen van een andere partij. Deze tactiek wordt overigens niet alleen gebruikt in moeizame interacties met brancheorganisaties, maar ook in moeizame interacties met collega’s:
•• “Terwijl ik zoiets heb van als ik merk dat er geen energie in een gesprek zit, dan moet je het zo snel mogelijk bespreekbaar maken, van hoe is het voor jou en voor jou, ok.”

Veel geïnterviewden geven aan in moeizame interacties te zoeken naar een
gemeenschappelijk belang. Ze peilen naar eigen zeggen bij voorkeur eerst het belang van de andere partij en proberen hierop in te spelen.
•• “Je moet gewoon benadrukken wat de gezamenlijke kansen zijn en proberen die angsten die erachter zitten te ontkrachten.”

Dat kan betekenen dat je verbindingen legt die anderen niet zien:
•• “Door de bureaucratische processen die hier lopen kunnen zaken met maatschappelijk belang zo vier weken blijven liggen doordat ze toevallig niet in de agenda kwamen in die vergadering.”
•• “De Partij van de Dieren bijvoorbeeld praat heel vaak over dezelfde dingen en probeert de minister ook wel uit te lokken en dat is ook goed voor het debat. Dus je merkt dat we heel vaak technische antwoorden geven, dus heel erg feitelijk. (...) Dat je puur en alleen antwoord geeft op de vraag en alles vermijdt wat tot vragen kan leiden. En het is ook de vraag of je daar niet wat stelliger in kunt zijn zodat je ook een boodschap hebt richting de Kamer en dat je in die zin wel eens aan kunt geven wat je standpunten zijn en dat is wel eens lastig.”

We zien op dit punt ook de grote betekenis van het vinden van interne relationele steun van collega’s. Dit kan zijn om hun hart te luchten, maar ook om advies te vragen over een bepaalde situatie. Er zijn ook rijksambtenaren die aangeven bondgenoten te zoeken in het geval van moeizame interacties. Ze zoeken dan mensen binnen de organisatie die een zelfde mening toegedaan zijn als zijzelf en proberen zo sterker te staan tegenover de andere partij:
•• “Ja, meestal zoek ik inderdaad mensen die er wel open voor staan en daar ga ik dan een keertje mee van gedachten wisselen van goh hoe zie jij dat dan en wat zijn daar de voordelen van en soms vraag ik dat wel eens, van hoe zou jij dat dan willen verkopen aan je collega’s?”
•• “Ja, ik zoek altijd bondgenoten, managers of inspecteurs, mensen die er wel open voor staan en dan ga ik daar een keer mee van gedachten wisselen van goh hoe zie jij dit en hoe zou jij dat verkopen aan jouw collega’s, weet je wel?”

En krijg je de handen niet op elkaar dan is lef een competentie, durf om een eigen weg in slaan.
•• “Ja, ik verzet me daar wel tegen en dat betekent dat ik wel heel kritisch ben naar mijn omgeving. Maar ook niets schuw en daar is wel wat lef voor nodig ben ik achter gekomen om gewoon tegen je leidinggevende of tegen de top van het ministerie een goede discussie te voeren.”
•• “Nou om op het interne debat te reageren is niet zo moeilijk, maar om er daadwerkelijk resultaten uit te halen.”

4.5.4.4. Leren

Wat doe je als je tekortkomingen in het handelen van jou of je organisatie ziet?
Expliciet gevraagd naar ‘leren’ geeft een aantal aan niet te weten wat of hoe:
•• “Dat is een beetje moeilijk want je weet niet wat het aanbod is, ik weet niet zo goed wat ik mis”.
•• “Nieuwe mensen zeg ik ook dat het echt een vak is, dat je zeg maar vanuit een leeg blad probeert onbevooroordeeld een bewindspersoon te adviseren, om met die lijn het veld in te gaan zitten en dan zo objectief mogelijk adviseren op de pro’s en contra’s van wat hij wil en daarna ga ik helpen om zijn besluit te verdedigen in de Kamer en dat is echt een vak, een ontzettend leuk vak”.

Maar mogelijkheden om te leren van ervaringen – vooral negatieve – worden
verwelkomd:
•• “Ik vind het als mensen met verschillende meningen bij elkaar zitten hoe je daar handig mee omgaat en ik weet dat mensen vinden dat ik dat wel redelijk goed kan en ik vind mezelf altijd wat zacht, maar volgens mij hadden we best een stapje verder kunnen komen als ik wat steviger was geweest”
•• “Nou als anderen in een conflictsituatie zit vind ik dat minder lastig dan dat ik er zelf in zit, hoe kan ik dat beter doen”.
•• “Ik heb gemerkt dat het heel belangrijk is juist achteraf te kijken hoe iets is gelopen. Het gaat soms zo grillig, hoe leer je daar dan van?”
•• We hebben die managers laten praten met een coach erbij en mensen gingen onderling elkaar tips geven over hoe dat nou moest als mensen gingen klagen en wat je dan zelf kon doen”
•• “We moeten steeds meer nadenken over hoe we boodschappen formuleren maar of het goed valt weet ik eigenlijk vaak niet en zou ik wel eens willen leren

Sommigen koppelen leren nadrukkelijk aan loopbaanontwikkeling:
•• “En ik ben 41 dus ik heb nog wel even te gaan en je moet natuurlijk fris blijven, dus je wilt blijven leren en een van de dingen waar ik me graag op wilde ontwikkelen was de managementlijn”.
•• “Ik geloof sterk in geleidelijke ontwikkeling”
•• “Ik ben gewoon een soort HR-manager van mensen en mensen hebben dus problemen of ze worstelen met dingen, ik ben heel erg aan het coachen natuurlijk of mensen aan het begeleiden”.
•• “Ik denk dat het wel te maken heeft men een stukje senioriteit dus het is misschien ook ja misschien gewoon credits opbouwen doordat je gewoon veel ervaring hebt met allerlei onderwerpen”.

4.6. Conclusies

In deze paragraaf worden de centrale vraag en de deelvragen beantwoord.

4.6.1. Deelvraag 1: welke invloed hebben de interacties die ambtenaren
gedurende hun werkzaamheden hebben op de betekenis die zij aan hun werk verlenen? De belangrijkste interacties die ambtenaren tijdens hun werk hebben zijn de contacten met collega’s, interdepartementale overlegsituaties en vervolgens met leidinggevenden of (indirect) de minister. Deze interne contacten worden duidelijk meer gewicht toegekend dan die met het publiek en/of organisaties. Positieve interacties kenmerken zich door – snel – resultaat, vermogen om tegenstrijdige belangen samen te brengen en waardering voor geleverde inspanningen. Korte afstand tot c.q. feedback van bewindslieden
scoort hoog. Negatieve interacties kenmerken zich door uitblijven van zicht op resultaat, onvermogen tegenstrijdige belangen te overbruggen en bureaucratie. De invloed van interacties op de betekenis van het werk wordt over het algemeen groot geacht. Heldere rollen (ten opzichte van de politiek bijvoorbeeld) komen als troef naar voren, alsook de mogelijkheid om ‘het spel’ mee te kunnen spelen. Daarnaast vragen persoonlijke factoren aandacht zoals de behoefte aan waardering, het vermogen tot durf en de match tussen eigen en organisationele
waarden.

4.6.2. Deelvraag 2: wat is de invloed van het perceived external prestige op de betekenis die ambtenaren aan hun werk verlenen? Over het algemeen bestaat volgens de ondervraagden geen positief beeld van de overheid en de ambtenaar. Het werk dat de individuele ambtenaar doet wordt volgens hen meestal wel positief gewaardeerd door buitenstaanders. Naast het perceived external prestige spelen ook het perceived internal prestige en het perceived prestige of an external party een rol. Het negatieve beeld dat er heerst bij buitenstaanders van de overheid en de ambtenaar draagt bij aan een bepaalde weerstand die rijksambtenaren ervaren vanuit organisaties of burgers waar ze mee te maken hebben. Genoemd worden vooral geringe voorkennis bij buitenstaanders en een niet altijd begrepen achterdocht bij belangenorganisaties ten opzichte van overheidsbemoeienis. Veel ondervraagde ambtenaren geven aan moeite te hebben om soepel met deze ‘signalen van weerstand’ om te gaan. De media dragen voor een groot deel bij aan de beeldvorming die het publiek heeft van de overheid. Een aantal ambtenaren geeft aan dat de overheid vooral in het nieuws komt als er dingen mis gaan. De overheid is een organisatie die een plicht heeft om transparant te zijn en wordt dus op de voet gevolgd door de media. Voor rijksambtenaren is dit soms lastig omdat zaken waar zij nog mee bezig zijn vroegtijdig in de belangstelling komen. Ook geven sommige rijksambtenaren aan dat het lastig is om in te schatten welke ruimte ze hebben, bijvoorbeeld in welke fase ze in de openbaarheid kunnen treden met hun beleid. Vaak zijn ze voor deze beslissingen afhankelijk van personen die hoger in de organisatie zitten. Tegenover de nadelen van het negatieve beeld staan echter de ervaren belangstelling voor de spannende opgaven die op het overheidsbord komen. Tegelijk wordt de invloed van de beeldvorming over het algemeen niet heel hoog geschat; er is veel relativering, onder meer door het ervaren besef dat de overheid er als zodanig toe doet. Ook speelt de interne beeldvorming mee, collega’s die steunen verzachten harde woorden van buitenaf.

4.6.3. Deelvraag 3: welke rol speelt job crafting bij de betekenis die ambtenaren aan werk verlenen? Alle drie de vormen van job crafting komen voor binnen de rijksoverheid. Er zijn binnen de overheid dan ook voldoende mogelijkheden om aan job crafting te doen. Door middel van crafting proberen de ambtenaren lastige situaties in hun werk hanteerbaar te maken. De drie vormen van job crafting hebben dus op hun beurt ook weer invloed op de work meaning.

Invloed work meaning op job crafting
Uit het onderzoek komt naar voren dat de betekenis die ambtenaren op grond van de interacties en de beeldvorming aan hun werk verlenen een duidelijk waarneembare invloed heeft op hun job crafting. Velen van hen craften hun werk cognitief om het maatschappelijk belang goed voor ogen te kunnen houden. Daarnaast proberen de ambtenaren door middel van cognitieve crafting goed het doel van hun werkzaamheden voor ogen te houden. Dat uit zich ook in de jobcrafting, waarbij het nemen van ruimte, het zoeken van afwisseling en de metafoor spel (zie ook hierna) naar voren komen. Bij de taakuitoefening komt een scala aan strategieën naar voren, zoals vermijden, relativeren, confronteren, weerstand benoemen, aandacht geven, slimme verbindingen aangaan en benadrukken van gemeenschappelijke of hogere belangen. Een terugkerend motief is de – overwegend gelaakte – bureaucratie en daarbij voorkomende procedures en regelgeving, die heldere beeldvorming en oordeelsvorming bemoeilijkt. Grosso modo spreekt uit de interviews op dit punt de nodige ambtelijke vindingrijkheid. Dat blijkt ook uit de luchtige betekenisverlening aan grapjes en vooroordelen over ambtenaren.

Invloed job crafting op work meaning
Uit de resultaten van het onderzoek kan vervolgens worden opgemaakt hoe job crafting invloed kan hebben op de work meaning van rijksambtenaren. De zogeheten cognitieve crafting helpt om je werk op een andere manier te bekijken, waardoor het werk voor zinvoller wordt of waardoor ze beter met moeilijke situaties om kunnen gaan. Daarbij spelen onder meer de gelegde causale relaties met processen en arbeidsvoorwaarden in het bedrijfsleven een rol. Ook leiden beoordelingen van publieke kennis en houdingen naar een relativering. Pregnant komt naar voren dat het helpt om je werk te zien aan de hand van de metafoor ‘spel’. Dit wordt zowel in een waarderende betekenis uitgelegd als in een vorm van wegbewegen van de werkelijkheid: een hulpmiddel om niet te snel teleurgesteld te raken. Door relationele crafting proberen rijksambtenaren op een bepaalde manier met hun relaties om te gaan, waardoor hun werkbeleving zo min mogelijk ten koste gaat van de moeizame interacties. Taak- crafting wordt gehanteerd om meer variëteit aan te brengen in het takenpakket, de eerdergenoemde stijlen waarin lastige situaties worden geïnterpreteerd, of de wijze waarop de eigen ontwikkeling kan worden versterkt, wat ook weer een positieve invloed heeft op de work meaning.

4.6.4. Centrale vraag: welke betekenis verlenen ambtenaren aan hun werk en welke rol speelt communicatie in dit proces? Uit het onderzoek blijkt dat vooral de interacties een grote rol spelen bij de betekenis die ambtenaren aan hun werk verlenen. Die rol blijkt bij de vorming van de workmeaning, maar vervolgens ook uit de omzetting hiervan in werk en de terugslag daarvan weer op de duiding van de opgaven in het werk als beleidsmaker. De betekenis van het perceived (external) prestige komt minder sterk naar voren, maar oefent wel invloed uit, door het openbare karakter en de voortdurende drang om verantwoording van publiek en media. Dat bevestigt in welke mate het werk van de beleidsambtenaar een communicatieve aangelegenheid is. Welke centrale conclusies zijn mogelijk op basis van deze verkenning van ambtelijke betekenissen?

I. Een unieke, spannende mangel van belangen

          Ambtenaren geven blijk van een voortdurende aftasting van wat hun positie kan zijn ten opzichte van drie – verbonden – krachtenvelden: de maatschappelijke arena, het politiek bestuur en de bureaucratie. Vanuit de drie hoeken wordt druk uitgeoefend in die zin dat zowel interacties als beeldvorming aandacht opeisen, beelden veroorzaken en aanpassingen genereren die op hun beurt weer de workmeaning beïnvloeden. Verkeren tussen de drie categorieën blijkt regelmatig spanningen te genereren, maar het is ook onvervreemdbaar in die zin dat het samenhangt met het wezen van ambtelijke beleidsvorming. Zelden waait de wind uit louter één hoek. Wat de politiek-bestuurlijke hoek betreft komt uit de interviews met de rijksambtenaren naar voren dat naar hun mening de wil van de politiek niet altijd ten goede komt van het maatschappelijk belang. Dat geeft een ongemakkelijk gevoel. Aan de ene kant moeten ze voldoen aan de wil van de politiek, maar aan de andere kant menen ze soms dat dit niet altijd de beste keuze is voor het maatschappelijk belang. De rijksambtenaar meent dichter bij de maatschappij te zitten en beter te weten wat er speelt, maar hij kan er naar zijn mening niets mee doen omdat hij de wil van de politiek moet uitvoeren. Daarbij komt naar voren dat in de politieke arena verschillende belangen een rol spelen. Voor rijksambtenaren is het belangrijk om deze belangen te doorzien, zodat zij op een objectieve, professionele basis hun minister kunnen adviseren en maatschappelijke en departementale verwachtingen recht kunnen doen. Alleen de minister uit de wind halen of houden volstaat misschien even, maar is nooit een lang leven beschoren. Alleen de burger beschermen of anderszins dienen kan ook niet als in de politieke arena gezaghebbende keuzes over schaarse goederen moeten plaatsvinden. Tussen de oriëntaties van de maatschappelijke arena en de bureaucratie kan het evenzeer erom spannen. Wat de bureaucratische hoek betreft geven de ondervraagden er blijk van te beseffen dat niet alleen de politiek, maar ook de departementale top ijzers in het vuur legt. Om aandacht te krijgen voor hun beleidsstuk moeten rijksambtenaren niet alleen extern een draagvlak creëren, maar ook intern ‘weten hoe de hazen lopen’. Rijksambtenaren moeten binnen de organisatie belangstelling weten te krijgen voor hun beleid bij de juiste personen. Het spelen van het interne spel is volgens sommige rijksambtenaren lastig, omdat er volgens hen veel ‘positiespel’ wordt gespeeld binnen de rijksoverheid. Daarmee bedoelen zij dat de inhoud van het beleid soms ten koste gaat van (het behoud van) de status of positie van iemand. Een rijksambtenaar geeft aan vaak tegen een blokkade aan te lopen wanneer hij bepaalde veranderingen wil doorvoeren binnen de organisatie. Hij geeft aan zelf wel het initiatief te nemen om dingen aan te kaarten, maar dat er vaak niet naar hem wordt geluisterd. Ook voor de maatschappelijke arena telt dat belangen een eigen functie kan worden toegekend. Dat is bijvoorbeeld het geval als individuele of deelbelangen aandacht vragen. Het samenkomen van de arena’s brengt hoe dan ook een ongemakkelijk gevoel voor de rijksambtenaar met zich mee. Dat geldt in het bijzonder wanneer andermans en eigen opvattingen – en in het bijzonder onderliggende waarden – niet bij elkaar kunnen worden gebracht. Maar ook speelt voortdurend een behoefte aan verantwoording mee: de beleidsmaker wil zijn werk graag uit kunnen uitleggen aan buitenstaanders. Bij die betekenisverlening en de omzetting ervan in handelen komt een oeuvre aan strategieën naar voren, die scherper afgetekend moeten worden, zoals de neigingen tot vermijden of juist confronteren, het honoreren van weerstand of juist streven naar gemeenschappelijke belangen.

II. Resultaat telt, vooral procesresultaat

          Uit de gesprekken blijkt de ambtelijke wil om resultaten te kunnen definiëren, zicht op resultaten te houden en die resultaten zelf zichtbaar te kunnen maken. Dit punt komt vooral scherp naar voren door de moeite die wordt toegekend aan de typen resultaten die mogelijk zijn: vaker processtappen dan harde en meetbare uitkomsten. Bij zowel het persoonlijke welbevinden als de verantwoording naar anderen telt dat mee: wat levert het op? Zo maken we uit de beoordeling van de interacties op dat beleidsambtenaren een positieve workmeaning ontlenen aan de inschatting om een maatschappelijk belang te kunnen dienen. Wanneer dit omgekeerd niet lukt door de beoordeling van bureaucratie of het politieke proces van meningsof besluitvorming, is sprake van een negatieve impact op de workmeaning. Bij het perceived external prestige komt naar voren dat rijksambtenaren duidelijk willen kunnen maken op welke wijze ze bijdragen aan het maatschappelijk belang. Indien dat lukt, heeft dat een positieve invloed op de workmeaning. De bureaucratie blijkt door de bank genomen een factor met een negatieve invloed op de beeldvorming van de overheid en de ambtenaar. Rijksambtenaren proberen het werk cognitief te craften om zelf het maatschappelijk belang voor ogen te houden in het bureaucratische systeem van de overheid. Voor rijksambtenaren werkzaam bij een ministerie (ten opzichte van die bij diensten) is de politiek een belangrijke factor om rekening mee te houden bij het opstellen van beleid. Zij geven hierbij aan dat je voorafgaand aan het opstellen van beleid rekening moet houden met hoe het beleid kan vallen in de politiek. Een beleidsmedewerker geeft aan soms voor een dilemma te staan over in hoeverre hij in zijn beleidsstukken zijn eigen visie en argumenten kan laten doorschemeren. Dat wordt vooral moeilijk als het gesprek hierover niet direct met de bestuurder kan worden gevoerd. Daarnaast kwam er nog een aantal andere aspecten naar voren zoals het toegekende belang van het werk in iemands leven, basishoudingen ten opzichte van politiek, de verwantschap met het beleidsonderwerp en de – beschikbare – nabijheid van de eindgebruiker.

III. Spel helpt; vindingrijkheid alom

          Ambtenaren tonen vindingrijkheid als het gaat om het omgaan met de spanningen die hun werk met zich meebrengt. Dat leidt tot een scala aan houdingen om (potentiële) confrontaties aan te gaan. Taal is belangrijk om lastige opgaven te duiden en ‘speaking terms’ te vinden en relaties te kunnen bestendigen. Balans vinden vraagt om die vindingrijkheid, velen zijn zich we van bewust dat ze soms niet duidelijk kunnen zijn en dan irritaties oproepen. De metafoor ‘spel’ dringt zich in dit onderzoek op. Het begrip komt het meest naar voren in relatie tot de politiek. Gewezen wordt dan op de grilligheid van besluitvorming en de soms geringe transparantie van motieven, belangen en ‘agenda’s’. Maar spel doet zich ook binnenshuis voor, waar sprake kan zijn van bureaupolitiek en uitruil van afspraken. Een aantal rijksambtenaren wijst er ook op dat belangenorganisaties vaak goed in staat zijn om hun kaarten voor de borst te houden en te timen wanneer ze welke troeven uitspelen. Er is een neiging waar te nemen het spel dat men bij de overheid speelt als anders te zien dan dat in het bedrijfsleven, waarbij in het oog springen als onderscheidende kenmerken: de maatschappelijke relevantie, de persoonlijke inzet om een hoger belang te dienen en de uitdagingen om tegenstrijdige of uiteenlopende belangen te verbinden. Deze spelmetafoor doet zich voor op het snijvlak van interacties en beeldvorming, dat wil zeggen dat de beleidsambtenaar bij het hanteren van de spanningen die het werk met zich meebrengt toont een eigen taal te kunnen gebruiken om een spanningsveld te herkennen en te hanteren. Daarbij valt op dat de duiding in termen van een spel als een bevrijdende uitingsvorm naar voren komt: spel helpt. Het helpt om de ruimte te identificeren die iemand tot zijn beschikking heeft om als het ware op drie borden tegelijk te kunnen schaken, met de politiek-bestuurlijke, de bureaucratische en maatschappelijke tegenspelers die zich onvermijdelijk aandienen. Is hier niet sprake van compensatie of afscherming? De aard van het spel verdient nadere studie. Zo komen meerdere opvattingen voor over rollen, speelruimte en spelregels. Er is ook sprake van belangstelling en bereidheid om op dit punt iets te leren.

IV. De kracht van collega’s

          Een vierde conclusie verwijst naar de publieksgroepen die de ondervraagden primair naar voren schuiven als degenen die er bij de interactie toedoen. Uit de gesprekken komt de betekenis van – directe – collega’s naar voren. Dat blijkt uit de sociale steun die wordt toegekend aan collega’s in lastige situaties, maar ook uit de rol die zij spelen bij de beeldvorming over de overheid, taken en het eigen ambtelijke handelen. Collega’s worden genoemd vóór leidinggevenden en hoger management en ook vóór bewindslieden. Opvallend is het relatieve belang dat wordt toegekend aan buitenstaanders en in het bijzonder het publiek; burgers komen eigenlijk nergens in beeld als belangrijke relaties. Dit roept ook vragen op: in welke mate is sprake van een bewuste keuze en waardoor is deze ingegeven: de blik naar binnen als ontwijk-optie? Daarbij komt naar voren dat de beschikbaarheid van collega’s veel waarde toe wordt gekend: het feit dat er mensen zijn die het werk kunnen helpen duiden, hobbels kunnen helpen nemen en het werkplezier kunnen helpen vergroten is belangrijker dan de inhoudelijke verwantschap van iemand met de opgave waar de beleidsmaker voor staat. Dit zou betekenen dat de sociale dimensie van de arbeid van de beleidsmaker een belangrijke indicator is voor het hanteren van de spannende driehoek, het vinden van resultaten en het (leren) spelen van het spel. Deze contacten kunnen ook als leerbehoeften worden gezien. Het betreft dan vragen als: hoe verkrijg ik extern belangstelling voor mijn beleidsonderwerp, hoe ga ik om met weerstand, hoe ga ik om met de media, hoe knoop ik verschillende belangen aan elkaar, hoe zorg ik ervoor dat ik zo objectief mogelijk mijn minister adviseer, hoe tref ik bij boodschappen de juiste toon, hoe speel ik het (politieke, maatschappelijke en bureaucratische) spel?Een vierde conclusie verwijst naar de publieksgroepen die de ondervraagden primair naar voren schuiven als degenen die er bij de interactie toedoen. Uit de gesprekken komt de betekenis van – directe – collega’s naar voren. Dat blijkt uit de sociale steun die wordt toegekend aan collega’s in lastige situaties, maar ook uit de rol die zij spelen bij de beeldvorming over de overheid, taken en het eigen ambtelijke handelen. Collega’s worden genoemd vóór leidinggevenden en hoger management en ook vóór bewindslieden. Opvallend is het relatieve belang dat wordt toegekend aan buitenstaanders en in het bijzonder het publiek; burgers komen eigenlijk nergens in beeld als belangrijke relaties. Dit roept ook vragen op: in welke mate is sprake van een bewuste keuze en waardoor is deze ingegeven: de blik naar binnen als ontwijk-optie? Daarbij komt naar voren dat de beschikbaarheid van collega’s veel waarde toe wordt gekend: het feit dat er mensen zijn die het werk kunnen helpen duiden, hobbels kunnen helpen nemen en het werkplezier kunnen helpen vergroten is belangrijker dan de inhoudelijke verwantschap van iemand met de opgave waar de beleidsmaker voor staat. Dit zou betekenen dat de sociale dimensie van de arbeid van de beleidsmaker een belangrijke indicator is voor het hanteren van de spannende driehoek, het vinden van resultaten en het (leren) spelen van het spel. Deze contacten kunnen ook als leerbehoeften worden gezien. Het betreft dan vragen als: hoe verkrijg ik extern belangstelling voor mijn beleidsonderwerp, hoe ga ik om met weerstand, hoe ga ik om met de media, hoe knoop ik verschillende belangen aan elkaar, hoe zorg ik ervoor dat ik zo objectief mogelijk mijn minister adviseer, hoe tref ik bij boodschappen de juiste toon, hoe speel ik het (politieke, maatschappelijke en bureaucratische) spel?

4.7. Tot slot: spelen met spanning

          Bij zowel ambtenaren die werkzaam zijn bij een ministerie als zij die werkzaam zijn bij een uitvoerende dienst kwam vaak naar voren dat ze het leuk vinden om met hun werk dicht bij het vuur te zitten, omdat dit een bepaalde dynamiek met zich meebrengt. Voor degenen die werkzaam zijn bij een ministerie wordt met dit vuur de politieke besluitvorming bedoeld en voor de rijksambtenaren die werkzaam zijn bij een uitvoerende dienst is dit vuur de maatschappij. Enkele rijksambtenaren die bij een uitvoerende dienst werken gaven aan dat ze nooit bij een ministerie zouden willen werken, omdat ze graag direct resultaat willen leveren aan de burger. Andersom zeggen sommige departementsambtenaren dat ze graag bij een ministerie werken omdat ze daar een directe invloed kunnen hebben op de beslissingen die er genomen worden. We zien in de verzamelde uitspraken vooral naar voren komen dat spanning van betekenis is voor werk, soms afgedaan met relativeringen, maar vaker met de nodige begeestering gekoppeld aan de metafoor spel.

          Hebben we met deze ambtenaren van doen met een apart slag werknemers? Wat maakt die hang naar spelen met spanning zo manifest? Karssing (2006) wijst er in zijn studie naar integriteit en dus de morele aspecten van arbeid op dat ‘kenniswerkers’ (waartoe hij beleidsmakers rekent) onmiskenbaar een andere oriëntatie hebben dan mensen die in hun dienstverlening op spierkracht of handvaardigheid terugvallen. Namelijk ideeën, begrippen, modellen en informatie staan voorop. Hij karakteriseert hun biotoop raak met de woorden van (Freidson, 1994, 2001): ‘the kind of work they do is esoteric, complex and discretionary in character: it requires theoretical knowledge, skill and judgment that ordinary people do not possess, may not wholly comprehend, and cannot readily evaluate. Furthermore, the kind of work they do is believed to be especially important for the well-being of individuals or of society at large, having a value so special that money cannot serve as its sole measure: it is also Good Work’. ‘Ervaring’ vormt hen en er is sprake van een ‘seculiere roeping’ en een belangeloze of zelfs altruïstische houding: dienstbaarheid aan degenen die zij dienen. In die uitleg is professionele dienstverlening van beleidsmakers op te vatten als een ‘geloofsproduct’ in de woorden van Nooteboom (2002) en als zodanig te onderscheiden van zoekproducten en ervaringsproducten. ‘Bij zoekproducten kan men de kwaliteit vooraf beoordelen, bij ervaringsproducten alleen tijdens gebruik en bij geloofsproducten zelfs na gebruik niet. Voorbeelden van zoekproducten zijn huizen, auto’s en apparaten voor hen die er voldoende verstand van hebben. Voorbeelden van ervaringsproducten zijn concerten, restaurants en vakanties. Voorbeelden van geloofsproducten zijn advisering en medische hulp’. Adviezen, mondeling en schriftelijk, vormen een belangrijk bestanddeel in de beschrijvingen in dit hoofdstuk, met dus een focus op de belangen van anderen. De ontmoeting van de uiteenlopende belangen is iets dat de beleidsmakers, althans volgens de tot dusver vergaarde casuïstiek, allesbehalve omzeilen, ze zoeken het op. Sennett (2008) maakt onderscheid tussen ambachts- en vaklieden. ‘De vakman is een meer omvattende categorie dan de ambachtsman; hij of zij vertegenwoordigt in ieder van ons het vermogen om werk goed te doen omwille van het werk’. Dat kan niet anders dan spanningen opleveren, stelt hij vast, op basis van bestudering van de geschiedenis van vakmanschap: ‘de werkelijkheid op de werkvloer is dat mensen die vakwerk willen afleveren depressief zijn, genegeerd worden of verkeerd worden begrepen door sociale instellingen’. Een somber perspectief, in het licht van de geschetste ‘spannende’ context waarin mensen het beleidsvak bij de overheid kiezen?