C. De ambtelijke beslisser: conceptueel model getoetst



          De twee theoretische verkenningen en de twee onderzoeken leiden naar een conceptueel model: hoe werkt de ambtelijke taxatie van een lastige opgave? In dit deel komen de inzichten uit de omgang met omstreden werk samen met de kennis over de specifieke context waarin ambtenaren beleid maken. Hoofdstuk 6 heet ‘De ontmoeting met weerstand’ om uiting te geven aan het relationele aspect in het herkennen en hanteren van aarzeling, twijfel, kritiek of anderszins voorkomend tegenspel. In de kwaliteit van het contact ligt veel besloten, als het gaat om de ‘coping’ van de ambtenaar. Aan de eerdere onderzoeksdelen ontleen ik enkele dominante stijlen om bij vermeende weerstand weg-, tegen- of juist mee te bewegen. Dit ‘meebewegen’ wordt als krachtige opening voor de beleidsmaker uitgewerkt, waarbij enkele uitgesproken bevorderende factoren worden geïdentificeerd.

          In hoofdstuk 7 spiegel ik het conceptueel model aan de praktijk. ‘De ambtelijke taxatie’ volgt drie beleidsmakers op de voet bij hun ontmoeting met de weerstand. Op welke wijze herkenden zij de mogelijke weerstand, hoe verliep het contact en wat waren de consequenties voor hun wijze van ‘ambtelijke coping’ voor het uiteindelijke doelbereik. In hoofdstuk 8 volgen tenslotte conclusies over de (werkers aan de)‘Weg van de meeste weerstand’.


6. De ontmoeting met weerstand

      Conceptueel model voor ambtelijke coping

6.1. Inleiding

          Hoe verloopt de ambtelijke taxatie van het handelen bij (vermeende) weerstand? Het conceptueel model in dit hoofdstuk is het resultaat van de theoretische verkenningen en de onderzoeken naar werkbeleving en omgang met systeemgerelateerde spanningen bij het maken van overheidsbeleid. Wie als beleidsmaker problemen helpt oplossen die vrije krachten in de samenleving niet zelf kunnen verhelpen, kan niet heen om tegenspel, die in vele gedaanten zich kan aandienen. Bij het aangaan van die ontmoeting staan de beleidsmaker meerdere ‘copingstrategieën’ ten dienste. Over die strategieën en de factoren die invloed uitoefenen op de taxatie welke strategie gevolgd zal worden, gaat dit hoofdstuk.

6.2. De ambtelijke arcade: contextuele spanningsbogen

           Er is overheid omdat en zolang steun bestaat voor de opvatting dat vrije krachten in de samenleving niet in staat zijn collectieve waarden naar tevredenheid toe te delen (Easton, 1965). Een algemeen belang overvleugelt een individueel belang en daarmee begint de kans op verschil van mening over de aanleiding, de aanpak en de uitkomsten van ‘overheidsbemoeienis’. Een reeks checks and balances beoogt een (juridisch gezien) legitieme en (maatschappelijk gezien) acceptabele context te bevorderen voor de inmenging, beleidsvorming, besluitvorming en de uiteindelijke uitvoering van beslissingen in dat algemeen belang. Zoals: een wettelijk verankerde openbaarheid, regulering van procedures, borging van beginselen van behoorlijk bestuur en verantwoording van voornemens en uitgaven. Deze voorzieningen helpen de overheid om in eigen kring rekenschap te geven van het omstreden karakter en bieden afnemers van overheidsdiensten – in hun verschillende rollen als onderdaan, klant, staatsburger en kiezer – instrumenten om invloed uit te oefenen. Maar ze nemen het omstreden eigene van overheidsbemoeienis en daarmee de kans op weerstand – het uiteenlopen van perspectieven op de mogelijke interventies – niet weg. Contextueel gezien is sprake van een gegeven, en dat is een belangrijk vertrekpunt voor onze studie naar de wijze waarop de beleidsambtenaar deze specifieke context hanteert. Deze contextuele eigenheid is een belangrijk gegeven voor onze studie: systeemkenmerken oefenen invloed uit op de wijze waarop ambtelijke medewerkers hun beslissingen taxeren en daaraan uitvoering geven. We vinden hiervoor steun bij o.a. Zimbardo (2010) op basis van onderzoek naar gedragingen van gevangenispersoneel in de afgelopen decennia. Staub (1989) weet: ‘Deel uitmaken van een systeem creëert zienswijzen, het beloont adhesiebetuigingen aan dominante zienswijzen, en het maakt dat afwijken hiervan psychologisch veel vergt en moeilijk is’. Het is relevant te weten hoe mensen dan tot zienswijzen en beslissingen komen.

          De publieke weerstand in deze systemische context kan de aanleiding van de bemoeienis betreffen, maar ook de processtappen die hierop volgen en/of de uiteindelijke uitkomst. In ons onderzoek nemen we in het bijzonder de startfase van beleidsvorming op de korrel. Dan immers maakt een beleidsambtenaar voor het eerst een taxatie van wat of wie op zijn of haar weg kan komen. In de startfase is sprake van een ontwerp, een expliciete stellingname om gefaseerd en/of gedoseerd te werk te gaan. Dan ook ontmoet de ambtenaar de perspectieven op de kwestie, de oplossingsmogelijkheden en de overheidbemoeienis bij de publieken die er toe doen. Een tweede toespitsing betreft de focus op de beleidsambtenaar. De geschiedenis van de overheid leert dat gekozen (en benoemde) bestuurders bij het toedelen van schaarse waarden ertoe overgingen medewerkers vrij te stellen voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering van besluiten. Beleidsambtenaren staan centraal in onze studie, niet hun bestuurlijke bazen en ook niet hun publieke afnemers: burgers en ondernemers en hun organisaties.

          Beleidsambtenaren bewegen zich per saldo in een uniek systeem, waarin drie typen arena’s aanhoudend druk uitoefenen: het politieke bestuur, de bureaucratie en het publieke domein, de samenleving. Het samenkomen van de arena’s leidt – ten opzichte van medewerkers in het bedrijfsleven of instellingen of het vrije beroep – tot enkele specifieke typen opgaven. In de eerste plaats speelt de beleidsmaker de subjectieve grondslag parten: rechtsstatelijkheid (regels voor zorgvuldig, rechtmatig, behoorlijk bestuur) in een context van politiek-bestuurlijke belangenafweging. Een tweede spanningsboog betreft de omgang met beheersbaarheid van een vraagstuk in een context van democratische besluitvorming, waarbij meerderheidsbesluiten en juridische interventies voor vertragingen en omleggingen kunnen zorgen. Tenslotte is sprake van ambtelijk vakmanschap onder bestuurlijke verantwoordelijkheid, waarbij behoefte aan zichtbare resultaten op korte termijn en duurzame en consistente uitvoering elkaar raken. Een beleidsmaker bij de overheid vindt zijn of haar weg onder deze arcatuur van drie spanningsbogen.

          Er is alle reden om aan te nemen dat de impact van deze systeemgerelateerde spanningen sterker wordt. Dat heeft om te beginnen te maken met een herijking van de organisatie van overheid – een proces met de focus op de interne organisatie van overheid – en een zich vernieuwende externe context. Wat de organisatie van overheid betreft is aan de voet van de 21e eeuw sprake van een ingrijpende verkleining. Op alle niveaus is sprake van afstoting van taken en overdracht van taken aan private partijen. Dit proces is in de jaren negentig van de vorige eeuw in gang gezet. Meer en meer is bedrijfsmatig denken in overheidskringen toegepast, waardoor efficiency en financiële motieven meer en meer gewicht werden toegekend (New Public Management, o.a. Tjeenk Willink, 2010). Een toegenomen managerial denken zet niet alleen druk op de capaciteit van de overheid om taken op te pakken, afwegingen te maken en uitvoering in gang te zetten; het verandert ook de aandacht voor waardentoedeling, participatie van belanghebbenden en professionaliteit van de ambtelijke beleidsondersteuner. De druk op ambtenaren is groot om duidelijk te maken waar de overheid voor kan staan en gaan in de hybride constellaties waarin de overheid geheel of gedeeltelijk taken op zich neemt – of moet nemen omdat niet zelden de constellaties van buitenaf worden gecreëerd.

          Naast de interne hervormingen vragen de toenemende snelheid en schaal van openbare communicatie aandacht. De sociale media versnellen en verruimen de mogelijkheden om gevoelens te articuleren en mensen te mobiliseren (Bekkers e.a., 2009). Deze trend maakt duidelijk dat steeds minder sprake kan zijn van een klassieke overheid die ‘verticaal’ bestuurt en uit-legt op haar moment, via haar kanalen, in haar woorden wat haar goed dunkt. In een ‘horizontaliserende’ samenleving (ROB, 2009) met tal van kortstondige al dan niet elektronische netwerken en coalities wordt overheidsbeleid steeds meer ‘powering en puzzling’ (Heclo, 1974). ‘Inhaken’ en ‘aansluiten’ zijn de sleutelbegrippen. De media spelen een belangrijk rol bij het registreren en uitvergroten hiervan vanwege hun focus op conflict, verantwoordelijkheid en human interest (Kleinnijenhuis e.a., 2003), evenals de krachtige rol van belangenorganisaties en andere influentials (ook bekend als de vijfde en zesde macht, ná de duiding van de ambtenarij als vierde macht). Niet alleen de vrije media maar vele sociale media vragen en verwerven dus invloed op menings- wils- en besluitvorming, waarvoor ooit de besturing bij het openbaar bestuur berustte. Allerhande sociale en – al dan niet gejuridiseerde – werkvormen laten zien hoe de communicatie van organisaties steeds belangrijker is geworden. Aan begrippen geen gebrek: coördinatie, consultatie, regie, co-creatie; ze illustreren het ontstaan van overgangsgebieden, waardoor meer dan van ‘overheid’ van ‘tussenheid’ gesproken kan worden.

          Wie bij de overheid werkt, is zich volgens onderzoeken in meer of mindere mate bewust van maatschappelijk relevante opgaven, lastige problemen en politiek omstreden beslissingen. Sterker nog, de ontmoeting van deze opgaven blijkt per saldo een unique selling point voor afstuderenden die voor een overheidsbaan opteren (in het bijzonder beleidsambtenaren op HBO- en academisch niveau, BZK, 2007). Het vermogen tot omgaan met weerstand hoort erbij, als je voor de overheid als werkgever kiest (onderzoek work meaning, hoofdstuk 4).

          ‘Weerstand’ wordt in deze studie nadrukkelijk opgevat als ‘een verzameling uiteenlopende perspectieven op een overheidsopgave’. Louter benadrukken van de negatieve publieke reactie zou geen recht doen aan de betekenisgeving van alle betrokkenen – voorop burgers en ondernemers en hun organisaties – bij een overheidsopgave. We sluiten hiervoor aan bij in hoofdstuk 3 aangehaalde opvattingen van Merron (1993) en ook die van Cooperrider (Masselink, 2008) over veranderingsprocessen in organisaties. Zij stellen tegenover het negatieve model een positieve benadering voor, waarin – ook! – de vraag wordt beantwoord waar mensen naar zoeken. Weerstand is in deze opvatting veeleer een kwestie van actieve betrokkenheid bij een zaak, waarin meerdere en uiteenlopende rollen, belangen en inzichten ertoe kunnen doen.

6.3. Ambtelijke coping: een kwestie van stijl

          Het omgaan met de systeemgerelateerde spanningen en daarvan af te leiden vormen van publieke weerstand (in allerlei gedaanten, van verwondering tot verzet) is niet uniek voor overheidsfunctionarissen; weerstand kan ook op de weg komen van medewerkers in vrije beroepen en in het bedrijfsleven, zoals het ook in privésituaties voorkomt. Wel biedt het systeem waarin ambtenaren hun werk doen – met de in de vorige paragraaf samengevatte arcatuur van spanningsbogen – een gerede kans op herhaling van de weerstand. Juist dat patroonmatige karakter voedt mogelijkheden om een beroepshouding te vormen ten aanzien van het voorkomen van (dus mogelijke, vermeende) weerstand. Uit de normalisatiestudies van o.a. Margolis en Molinksy (2005, 2008) komt naar voren hoe in ‘onvermijdelijk problematische’ situaties de persoonlijke beoordeling van de denkbare rol aan de orde is: vooral vier factoren worden dan professioneel gewogen; verantwoordelijkheid, rechtvaardigheid, moeilijkheid en de daadwerkelijke verrichting. Deze patronen komen bij uiteenlopende werksoorten met problematische aspecten aan de orde, waarbij genoemd worden medisch specialisten, agenten c.q. personeel met geweldsinstructies en ook beroepssporters. In deze beroepsgroepen krijgen grondslagen uit de sociale psychologie zoals het fenomeen van de cognitieve dissonantie (Festinger, 1957) dus een bijzonder accent: wat doet iemand die beroepshalve en onvermijdelijk met weerstand in aanraking komt?

          Lange tijd werden daarbij vier typen omgangsstijlen dominant geëtaleerd (Gramsbergen, 2005): 1) Ontlopen (als je het onderwerp onbelangrijk acht, als uitstel baat, en als je schat dat de ander beter kan handelen), 2) Forceren (snelheid is geboden, beslissen is belangrijk en de ander is niet voldoende gemotiveerd te bewegen en beschikt niet over voldoende machtsmiddelen), 3) Toegeven (als je ongelijk hebt, je inschat toch te zullen verliezen, als de ander meer baat heeft dan jij bij de uitkomst en je harmonie wilt bewaren) en 4) Confronteren (als sprake is van een complex probleem, als je iets wilt leren, er tijd en voldoende motivatie beschikbaar is). In de literatuur over conflicthantering vinden we een toenemende aandacht voor het uitstellen of ontkomen aan de confrontatie. Prein (2005) onderscheidt dan respectievelijk: 1) Vermijden (indien confrontatie uit de weg kan worden gegaan), 2) Forceren (mogelijk bij stevige machtsbasis en hoge druk), 3) Toegeven (als een ander gelijk heeft en je los kunt laten), 4) Probleem oplossen (indien beide partijen over tijd, energie, motivatie en creativiteit beschikken) en 5) Compromis zoeken (water bij de wijn doen, als beide partijen daartoe bereid zijn en dus willen of kunnen ‘middelen’). Figuur 6.1. brengt de stijlen van Prein in beeld.

Figuur 6.1. Conflicthantering Prein (2005)


          Ik haal dit schema naar voren, vanwege de focus op het element ‘belang’ en vooral het zoeken en vinden van het gedeelde belang. Eeuwema en Wild (2006) stellen dat grofweg de helft van de mensen van nature meer gericht is op samenwerking en dus rekent houdt met anderen, harmonie waardeert en oplossingsgericht is. Tegenover deze ‘coöperatieve’ instelling staat een ‘competitieve’ instelling, waarin conflict wordt omarmd en winnen als belangrijker wordt ervaren. Deze basisinstellingen maken het soms moeilijk elkaar te begrijpen en leiden eenvoudig tot botsingen. Er zijn verscheidene tests (o.a. op het internet) beschikbaar om persoonlijke voorkeuren voor het omgaan met conflictueuze situaties te testen. Zie o.a. de Thomas Kilmann vragenlijst, waarin de zorg voor eigen dan wel andermans en gezamenlijk belang getest kan worden; Leary ontwierp op basis van onderzoek naar patronen van gedragsbeïnvloeding een systematiek die als ‘De roos van Leary’ bekendheid geniet. Deze benadering gaat uit van twee dimensies: in welke mate is iemand op symmetrie (‘samen-‘ versus ‘tegen’-gedrag) en op complementariteit (‘onder’- versus ‘boven’-gedrag) gericht? De hieraan te ontlenen diagnoses helpt de primaire oriëntatie te verduidelijken: zet je in beginsel in op eigen, andermans en gezamenlijke belangen?

          Coping is ‘de manier waarop iemand zowel gedragsmatig, cognitief als emotioneel, reageert op de aanpassing vereisende omstandigheden’ (Lazarus & Folkman, 1987). Copingstrategieën zijn vooral in de sociaal-pedagogische zorg veelvuldig aan te treffen: hoe bieden mensen het hoofd aan verleidingen of andere verstoringen. Genoemde auteurs onderscheidden daarbij ‘probleemgericht’ en ‘emotiegericht’ copen, bij de eerste staat een inhoudelijke aanpak voorop, bij de tweede de gevoelens bij een lastige situatie. Bij een probleemgerichte benadering staat het oplossen van een probleem voorop, zoeken mensen informatie en staan ze open voor sociale steun, op zoek naar een positieve zelfmotivatie. De emotiegerichte strategieën tonen echter eerder vermijdingsgedrag, afleiding zoeken en mogelijkheden voor emotionele expressie. Onderzoek van Fields en Prinz (1997) leert dat de emotiegerichte copers vaker in stresssituaties belanden, terwijl de probleemgerichte aanpak mensen helpt ‘op te zadelen’, toe te rusten om een weerstand te hanteren. Geerts e.a. (2006) tekenen aan dat sprake is van stuk voor stuk bewuste mechanismen, waarbij zich ook een ‘ladder’ van strategieën heeft ontwikkeld: 1) Passiviteit of negativisme, 2) Rekken van procedures, 3) Meerdere einddoelen formuleren, 4) Netwerken opbouwen en instrumenteel inzetten en 5) Duurzame verbindingen opbouwen. Compas e.a. (2001) onderscheiden copingstrategieën naar positieve benaderingen – (1) probleem oplossen, (2) cognitieve herstructurering en (3) positieve herwaardering van de ‘stressor’ – en negatieve aanpakken: 4) gedragsvermijding, 5) sociale terugtrekking, 6) niet accepteren, 7) wishful thinking, 8) zelfkritiek en 9) emotionele uitbarsting.

          We zien deze ‘handelingsladders’ ook terug bij Giebels’‘De tafel van tien’ (2002): een set strategieën voor het hanteren van lastige situaties, waarvan de uitsplitsing naar relationele en inhoudelijke focus relevant is, met een primaire hoop op het kunnen realiseren van relationele opbrengst. De eerste drie strategieën uit de reeks zijn hierop gericht, de daarop volgende benaderingen gaan uit van een minder relationele als wel inhoudelijke opbrengst: 1) Aardig zijn, 2) Gelijkwaardigheid tonen, 3) Geloofwaardigheid inbrengen, 4) Emotioneel appel (met behulp van waarden, emotie), 5) Intimidatie (waarschuwen, vertrouwensvraag stellen), 6) Beperking opleggen (schaarste, tijdlimiet), 7) Directe druk (herhalen), 8) Legitimeren (regels noemen), 9) Ruilen (wederkerigheid: iets bieden of door-in-the-face: groter voorstellen en dan terugkrabbelen, waarna de tegenstander iets wil terugdoen) en 10) Rationeel overtuigen (argumenteren, voet tussen de deur: iemand gaat eerder in op tweede groot verzoek na klein eerste verzoek). Bij de toepassing blijkt dat het type partij dat weerstand biedt, het repertoire beperkt: voor emotionele conflictpartijen biedt aardig zijn, het doen van emotioneel appel, legitimeren en ruilen soelaas, bij ideële partijen zet geloofwaardig zijn en legitimeren zoden aan de dijk en tref je antisociale partijen, zet dan in op gelijkwaardig zijn, geloofwaardigheid en directe druk. Ashforth e.a. (2007) spreken bij een uitwerking van deze stijlen in de beroepsmatige context van een patroon om ‘normalisatiestrategieën’ te ontwikkelen. Ze onderscheiden drie categorieën van benadering, door de betekenis van het beroep en de cliëntrelatie te benadrukken, respectievelijk de afweer te organiseren. Bij de eerste categorie – de beroepsgerichte benadering – gaat het om presentatie van de inhoud. Hiertoe behoren: 1) Reframing (positieve aspecten werk aanzetten), 2) Perspectief wisselen, op andere schaal bezien, ‘recalibrating’), 3) ‘Refocussing’ (andere aspecten benadrukken, zoals zorgverlof bij overheid) en 4) ‘Social buffers’ (sociale steun van de beroepsgroep benadrukken). De tweede categorie richt zich op interveniëren in de relatie met gebruikers: 5) Confronteer de cliënt of het publiek (via de media bijvoorbeeld) serieus of humoristisch met de grote en onmisbare waarde van het werk of 6) idealiseer het contact en benadruk verwantschap. Categorie drie bestaat uit defensieve tactieken: 7) Vermijden, 8) Galgenhumor, 8) Accepteren, 10) Afzetten tegen anderen, 11) Criticasters kritiseren (media, andere beroepsgroepen), 12) Cliënten de schuld geven en 13) Persoon en rol scheiden (je voert maar uit…).

6.4. Copingspectrum

           Deze opstellingen kunnen worden samengebracht in drie typen reacties. Er zijn twee uitersten op een spectrum, met aan de ene kant de taxatie om je van de weerstand af te wenden en aan de andere kant de weerstand te breken. Daartussen zit een middenweg, waarin je beïnvloedbare ruimte kunt zoeken en deelbare belangen – kunt vinden. We brengen de verzamelde inzichten samen in drie categorieën benadering voor de omgang met (vermeende) weerstand in de context van overheid.

          De eerste categorie wijst op de mogelijkheid tot ‘wegbewegen’. In het oog springende verschijningsvormen zijn: ontlopen (gedragsvoorbeelden: vermijden, afschuiven, bagatelliseren) en ritualiseren (in vorm laten oplossen, procedures aanbrengen om op te knippen, op te schalen en te apaiseren). Er is weliswaar niet één beste manier van omgaan met conflictueuze situaties, benadrukken experts (Giebels & Eeuwema, 2005), maar duidelijk is dat ‘vermijden’ vooral voor de korte termijn effect heeft, op de lange duur betekent dit een kans op oplopende weerstand met alle gevolgen die escalatie kan hebben. In de studie van Berg naar het eigene van de overheid (2008) wordt het ontlopen van directe confrontaties als een begrijpelijke neiging binnen de context van het systeem overheid gepositioneerd. De in hoofdstuk 2 aangehaalde ‘systeemkenmerken’ brengen tot uiting dat een stapeling van ‘systeemspanningen’ (hoofdstuk 5) met zich mee kan brengen dat een medewerker ‘systeemdwang’ ervaart: het eigen gedrag wordt dan als vreemd ervaren en men kan dichtklappen (en wegbewegen) of juist in de contramine schieten en tegenbewegen, overtuigen (= meer zeilen bij zetten dan de elementen vragen). ‘Vervreemding’ is een risico voor overheidsdienaren dus: gedrag dat de facto op gespannen voet staat met wat iemand eigenlijk zou willen. Frijda (1993) wijst erop dat vervreemding kan ontstaan als individuen taxeren dat wezenlijke ‘bronbelangen’ onder een te grote druk komen te staan. Het gaat dan in het bijzonder om het toegekende belang aan nieuwsgierigheid, vertrouwdheid, nabijheid en oriëntatie. Andersom zou ook sprake kunnen zijn van een grotere weerbaarheid zodra de bronbelangen in situaties-onder-druk – tijdig – kunnen worden bekrachtigd of versterkt. Metafoor: de ‘struisvogel’ die zijn kop in de grond steekt en de werkelijkheid ontkent. Johnson (2010) gebruikt voor dit type gedrag het begrip ‘vluchten’.

          De categorie‘tegenbewegen’ bevindt zich aan de andere kant van het denkbeeldige spectrum. Niet mijden, maar drammen is nu het parool. Stijlvormen waarin dit tot uiting komt zijn confronteren (beperkingen opleggen, overtuigen, schaarste suggereren) en forceren (opleggen, emotioneel appel, intimideren). Uit de onderzoeken naar normalisatiestrategieën van Milgram kwam naar voren hoe bij het opvoeren van druk de autonomie en het eigen onafhankelijk oordeelsvermogen van individuen werd aangetast, en de bereidheid verminderde om het eigen gedrag kritisch te herwaarderen (Zimbardo, 2010). Men ging over tot drie vormen van jobcrafting: 1) opdeling van de actie (het opknippen van de verantwoordelijkheden), 2) geleidelijk opvoeren van de druk in elkaar opeenvolgende acties en 3) het creëren van een sterk hiërarchische, autoritaire context. Spierballen tonen is dan het parool. Aan het slot van bestuursperiodes willen bestuurders nog wel eens opdracht geven aan de ambtelijke organisatie om resultaten te inventariseren en als het ware prijzenkasten op te trekken. Tonen wat je wel doet of hebt gedaan kan de aandacht helpen wegnemen van wat er misgaat of niet lukt. Metafoor: de olifant die de porseleinkast doordendert. Bij Johnson (2010): ‘vechten’.

          Deze beide categorieën wijzen de facto op het uit de weg gaan van wederkerig contact met de persoon of partij waarvan weerstand wordt verondersteld. Beide oriëntaties blokkeren daarmee de taakuitvoering zodra een lastige boodschap voorligt. Weick (1985) maakte uit onderzoek onder medewerkers van een gezondheidsorganisatie echter op dat bij – reële en dreigende – verstoring bereidheid bestaat om alternatieve routes te verkennen. In ons onderzoek naar de ambtelijke omgang met systeemspanningen (hoofdstuk 5) registreerden we: geconfronteerd met beroepsgebonden weerstand blijkt – deels onbewust – sprake van een vindingrijkheid. Tussen weg- en tegenbewegen is daarmee sprake van een copingcategorie die uitzicht helpt bieden op de taakuitoefening en die focust op contact – teneinde de lastige boodschap te bezorgen en daarmee de denkbare deceptie te managen. Een kenmerkende houding hierbij is het onderzoeken van de perspectieven die zich aandienen. Beleidsmakers tonen dan nieuwsgierigheid naar die perspectieven en bereidheid om bruggen te vinden of te bouwen, met uitgesproken fanatieke uitschieters daartussen zoals we in het empirische deel hebben kunnen zien. Daarbij kwam ook de metafoor ‘spel’ meermalen naar voren: een passie om een doorwaadbare plaats te vinden waar mensen vertwijfeld zijn over mogelijkheden om tot een vergelijk te komen. Een ander kenmerk is ‘inhouden van de teugels’: het uitstellen van de eerste zet om een ander op de proppen te laten komen met een woord of een daad. Bij dit ‘meebewegen’ zien we stijlen die getuigen van inleven, overeenkomen, vertragen en expliciteren van de twijfel. Hiertoe rekenen we ook de judo- of jezuïtische techniek, waarbij gezocht wordt naar de ontvankelijkheid van de andere partij om mogelijk een draai te kunnen maken. Aan de hand van deze redeneerlijn licht tussen de opties ‘vluchten’ (voor het wegbewegen) en ‘vechten’ (voor ‘tegenbewegen’) het begrippenpaar ‘v(ertr)ragen’ op voor meebewegen. Kenmerk van deze strategie is dat nieuwe perspectieven worden gevonden, een nieuw licht op de zaak kan ontstaan waardoor een omslag mogelijk is. Als metafoor gebruiken we de spin, die het krachtenveld kent, kansen opzoekt en een nieuw web van mogelijkheden spant, een nieuwe context voor de dialoog. Tabel 6.1. toont het Copingspectrum: een drieluik, dat verder is uit te vouwen naar zeven stijlen en een waaier aan verwante gedragsvoorbeelden:



6.5. Meebewegen: zoek de weerstand op

          We werken de optie ‘meebewegen’ verder uit: wat maakt deze weg begaanbaar en kansrijk voor beleidsmakers die met weerstand te maken kunnen krijgen? Sennett (2008) zet drie bakens neer in een beschouwing over de omgang met complexe opgaven. Je kunt 1) ‘herformatteren’, in andere termen voorstellen wat voorligt, 2) geduld betrachten, als iets meer tijd kost dan je had verwacht, er niet langer tegen strijden en gedrag aanpassen, en 3) je kunt je identificeren met de weerstand, dat wil zeggen: niet eerst de grote kluiven aanpakken en dan pas de details uit de weg ruimen, maar andersom. Je concentreert je dan op kleine, meegevende elementen. Volgens Sennett kan de complexiteit van een moment waarin spanning ontstaat als een ‘ontwerpinstrument’ fungeren: door toegevoegde complexiteit ontstaat meer betrokkenheid: mensen gaan op meer elementen letten. Het is in feite het omarmen van frustratie. Hij wijst daarbij op de betekenis van de fysieke en sociale context, en vooral de grensgebieden, ‘waar gefilterd wordt, dat zijn actieve plaatsen. Zie de rol van stadsmuren: die grenzen zijn grensgebieden geworden; ‘het probleem is dat we beter zijn in grenzen dan grensgebieden’. Bij druk richten mensen zich vaak op centra, terwijl de kansen in de periferieën liggen, ‘plaatsen voor afscheiding, maar ook voor uitwisseling’. Hij trekt hier de vergelijking met de speeltuintjes die architect Van Eyck in grote steden hielp aanleggen: vrijplaatsen en afscheidingen, die per saldo de nieuwsgierigheid stimuleerden, mensen uitdaagden om met ambiguïteit om te gaan, elkaar op te zoeken en toe te laten een gemeenschappelijk domein te creëren. Zoek de speelruimte op…

          Ook andere auteurs wijzen op de betekenis van het vergroten van de eigen beïnvloedbare ruimte. Giebels en Eeuwema (2006) noemen: 1) Tijd laten werken, 2) Toepassen van een GRITstrategie (Graduated Reciprocation in Tension, publieke verontschuldiging bijvoorbeeld, waarna ander meebeweegt, 3) Humor en 4) Herframen via (a) een overkoepelend doel of gezamenlijke vijand, b) een ander (mede)verantwoordelijk maken en dan gezamenlijke kluif maken), partijen of kwesties splitsen (kleinere deelproblemen maken) of d) door procedureafspraken maken. De auteurs halen Ury aan die vijf stappen onderscheidt: 1) Tel tot 10 (stel even uit), 2) Ontwapen door naast de ander te gaan staan (actief luisteren, zoek gezamenlijke oriëntatie), 3) Verander het spel (ander kader aanreiken, vragen naar waarom en onderliggende belangen), 4) Bouw een brug (visualiseer kleine uitkomst, help ander gezichtsverlies te voorkomen) en 5) Maak het lastig om nee te zeggen door negatieve consequenties van voortduren huidige situatie inzichtelijk, help idee te krijgen dat keuze vrijwillig is, leg vast). Uit deze benaderingen spreekt ook de optie van relativering, een theatrale strategie, met toepassingen als bagatelliseren (‘alle sectoren over een kam scheren lukt niet’), diskwalificeren (‘onderbouwing deugt niet’) en dramatiseren (‘hiermee gaan we terug naar de vorige eeuw’).

          Vermaak (2009) focust op een opbouw, waarbij eerst getracht wordt bij een ander aansluiting te vinden, eer men doorpakt naar meer sturende interventies. In zijn proefschrift over ‘taaie vraagstukken’ in de context van organisatieverandering presenteert hij op basis van onderzoek bij enkele overheidsdiensten het concept van ‘paradoxaal interveniëren’. Centraal in deze benadering staat een dosering van de druk, in de veronderstelling dat je niet dieper moet ingrijpen dan nodig is. Van licht naar zwaar: 1) Vertragen, met luisteren als belangrijkste kwaliteit, ruimte scheppen voor ‘gesputter’ dus; 2) Twijfel expliciteren verwijst naar het openlijk en samen zoeken naar positieve gezichtspunten, 3) Ambities herevalueren is vervolgens als optie mogelijk, teneinde te bezien wat de ander nodig heeft om iets in zijn omgeving te veranderen (als in het kaderen van Ury, hiervoor genoemd) en 4) Voorschrijven resteert als je er op de eerdere niveaus niet uitkomt. Vermaak voegt hieraan het woord ‘symptoom’ om aan te geven dat het vanuit jouw gezichtspunt geen ideale oplossing kan zijn maar dus wel een laatste houvast. Tabel 6.2. toont in schema de opbouw van wat Vermaak ‘paradoxaal interveniëren’ noemt:

Tabel 6.2. Paradoxaal interveniëren (Vermaak, 2009)


          Vermaak ontleende zijn inzicht aan organisatieveranderingen. Hij onderstreept hierbij de betekenis van ‘bezig zijn’ voor motivatie en begeestering, waardoor een verbinding (‘engagement’) kan ontstaan. We zien het concept van aansluiten, luisteren en vertragen ook terug in andere disciplines. Zoals in de klassieke ordening van fasen van verwerking van de Amerikaanse psychiater Kubler-Ross (1969). Haar werk heeft nadrukkelijk betrekking op situatie waarin eindigheid van het leven aan de orde is, maar is ook in veranderkundige kringen overgenomen om duidelijk te maken hoe mensen lastige boodschappen verwerken. Na 1) de schok volgt 2) ontkenning en isolering, 3) woede, 4) onderhandelen over alternatieven, 4) depressie/treuren, en 5) al dan niet volledige aanvaarding van de verandering. De auteur tekent aan dat het model minder lineair is dan mogelijk overkomt; essentie is dat de gesprekspartner deze ‘denkstappen’ van de ander herkent – en het eigen tempo! – en erop inspeelt. In de eerste fasen is het inleven, vertragen en meebewegen van groot belang, en leidt wegbewegen (bagatelliseren) of tegenbewegen (hoop inblazen) eerder averechts dan bemoedigend. Ontneem mensen hun verdriet (teleurstelling, consternatie) niet en omarm de twijfel, het ongemak, luidt de boodschap. Figuur 6.2. geeft de fasen van verwerking weer.


Figuur 6.2. Verwerkingscyclus Kubler-Ross (1969)

          De Britse dichter Keats muntte in 1818 in een brief het begrip ‘negative capability’: a state in which a person is capable of being in uncertainties, mysteries, doubts. Without any irritable reaching after facts and reason’. ‘Negative’ verwijst hier naar het vermogen om niet te handelen, om de tendens om in actie te schieten te weerstaan. Wanneer spanningen langer worden weerstaan, het ‘niet weten’ langer kan worden verdragen is het mogelijk om een emotionele en mentale ruimte te creëren waarin nieuwe gedachten naar voren kunnen komen. In tegenstelling dus tot snelle besluiten nemen en complexiteit negeren. Gelb (1998) haalt in een studie naar beginselen van Da Vinci het principe van ‘Sfumato’ (letterlijk vertaald met: in rook opgaan) naar voren: ‘een bereidheid om dubbelzinnigheid, paradoxen en onzekerheid te verwelkomen’. De grote kunstenaar was steeds gericht op ontdekking, stelde aanhoudend vragen en toonde interesse voor de kleinste details om maar over meerdere visies te kunnen beschikken. Met de Mona Lisa als ultieme expressie, de paradoxale en mysterieuze schoonheid waarin je nieuwe perspectieven kunt blijven ontdekken.

          Het weloverwogen inzetten op ‘vertragen’ en ‘vertwijfelen’ is ook in andere maatschappelijke domeinen aan te wijzen. Zoals in de judosport, in 1882 ontwikkeld door de Japanner Jigoro Kano. Judo betekent letterlijk ‘de zachte weg’. Kenmerk van de sport is dat de deelnemers elkaar met respect benaderen en behandelen. Het is de bedoeling om te winnen, maar nooit om de ander door verwonding uit te schakelen. Nathans nam de ‘Judostijl’ op in haar trainingsboek over adviseren (1992). Het gaat dan om vergaand bevestigen van de claims van een betrokkene en toedelen van zoveel verantwoordelijkheid, zodat de geadviseerde aarzeling openbaart. Dat kan door uitvergroten van een standpunt, terugtrekken van de gespreksleider en rondspelen van problemen en oplossingen. De ‘Judo-stijl’ wordt vooral geschikt geacht als mensen baat hebben bij behoud van bestaand gedrag of als er problemen zijn op betrekkingsniveau. De gespreksleider doet een beroep op een ander deel van de persoonlijkheid dan het deel dat weerstand heeft, namelijk dat deel dat wil veranderen en ontwikkelen.

          Geul (1998) haalt in een studie naar beleidsstijlen de Jezuïtische methode naar voren als techniek om bij weerstand mensen eerst te bevestigen in hun weerstand en al bevestigend te zoeken naar een moment van twijfel, op basis waarvan een draai kan worden gemaakt. Vernoemd naar de orde die de Spanjaard Ignatius de Loyola in 1534 stichtte. Een negatief waas hangt over de toepassingen – men spreekt ook van een Jezuïetenstreek – die in de kern neerkomt op een vorm van manipulatie. Door bevestiging en bewondering te tonen wordt een bestaande voorstelling van zaken aangepast zodat een acceptabel perspectief ontstaat. De beleidsmaker zoekt dan dus naar openingen bij de ander en of het honoreren van deelwensen de ontvankelijkheid kan vergroten om toch mee te gaan in een verandering. Volgens Van Schendelen komt dat overigens vaak neer op afwentelen, uitstellen, zoethouders en doorverwijzingen (1989): ‘men bedenkt, construeert en hanteert variabelen die het probleem verkleinen, onschadelijk maken, verplaatsen, vertragen of anderszins minder hinderlijk maken’.

          Meebewegen kan dus ook betekenen dat de meebewegende partij de gemoedstoestand en de taal van de ander omarmt. In de Verenigde Staten bestaat een traditie op dit punt: een grootschalige bomenkap werd door een Republikeinse gouverneur geframed als ‘Healty Forests Plan’ om Democratische affiniteit met gezondheid te prikkelen (Luntz, 2009). Weerstand duidt immers op betrokkenheid en een hoog energieniveau: wie dan luistert, begrip toont, laat zien hoe hij of zij worstelt met de situatie en mensen helpt om afscheid te nemen van een oude situatie en het perspectief te zien van de nieuwe, kan meters maken (Vermaak, 2009). We zien dit communicatieve koppel van erkenning en perspectief ook terug bij de slagzin van de Belastingdienst ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’. Hier wordt de erkenning van een pijnlijke interventie gekoppeld aan een perspectief, dat boven alles relevant is voor de beoogde publieksgroep, de belastingbetaler. De Belastingdienst kon hier toe komen door het vermogen om zich in te leven in de dominante houdingen van belastingbetalers. Focusgroeponderzoek leerde de dienst in 1992 in welke hoge mate sprake was van bereidheid van het publiek zich te voegen naar de verplichting belasting te betalen (‘compliance’, bereidheid zich te plooien): ‘Ik draag iets bij als mijn buurman ook betaalt’, kwam uit kwalitatief onderzoek naar voren, alsook een basale waardering voor de deskundigheid van de Belastingsdienst. Ondervraging van het publiek naar de grondslagen van weerstand gaf vervolgens zicht op de kansrijke interactie: belastingbetalers willen vooral snel en eenvoudig aan hun verplichting kunnen voldoen. De slagzin ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’ zat bijna letterlijk in de briefing aan het reclamebureau: in het samenspel tussen reclamebureau, de opdrachtgevers bij de communicatiedirectie en de betrokken leiding van de Belastingdienst werd de betekenis van de slagzin geïdentificeerd. Maar ook de combinatie van communicatie en de bijbehorende bewijsvoering – vereenvoudiging van de aangifte – kwam in het vizier. En is sindsdien niet meer losgelaten, getuige ook het jongste Beleidsplan communicatie van de dienst (november 2011). Tegenover de korte termijnoriëntatie van het politieke bedrijf – het departement – slaagt de dienst er per saldo in om een lange termijnrelatie met de burger gaande te houden, waarin niet de politieke strijd, maar de repeterende agendering van de naleving van een kennelijke sociale norm (belasting betalen hoort erbij) in combinatie met een simpel handelingsperspectief de toon zet: zo gaan we met elkaar om….

          De vrucht van meebewegen is dan ook vaak een nieuwe ordening van gegevens, een nieuwe talige werkelijkheid, een nieuwe agenda die daarbij als gemeenschappelijk wordt beoordeeld. Zo wordt het Nederlandse poldermodel geroemd vanwege de hefboomfunctie van het continue articuleren van de bereidheid om tot overeenstemming te komen (‘agree to disagree’) bij vakbeweging, werkgeversorganisaties en overheid (Lendering, 2005). Volgens Frijhoff (vraaggesprek met Spiering, NRC Handelsblad, 1999) is hier sprake van een typisch Nederlands kenmerk: het vermogen om steeds weer te zoeken naar ‘draagvlak’ en overleg heeft de facto de waterschappen en daarmee de democratisch gelegitimeerde bestuurscultuur in Nederland gefundeerd. Taal en in het bijzonder het stijlmiddel eufemisme spelen hierbij een belangrijke rol, zoals het gebruik van begrippen als inspanningsverplichting (voor doelstelling) en nulgroei (voor bezuinigingen).

          In een studie van enkele ongemakkelijke, meerpartijdige conflicten in de ruimtelijke ordening stellen Brummans et al. (2008) vast hoe partijen die qua standpunten ver van elkaar verwijderd zijn een nieuwe gemeenschappelijke werkelijkheid kunnen creëren door een situatie te creëren waarin iedereen de kans krijgt om eigen voorkeuren (frames) als het ware naar de voorgrond te verplaatsen. Er ontstaat dan een (nieuwe) ordening en betekenisgeving waardoor mensen in staat worden gesteld tot een gemeenschappelijke definitie van een situatie. ‘From this perspective, framing refers to using a particular ‘repertoire’ of categories and labels to bracket and interpret ongoing experience and information action. In other words, it refers to the communicative process through which people foreground and background certain aspects of experience and apply a set of categories and labels to develop ‘coherent stor[ies] of what is going on’ and make decisions of ‘what should be done given those unfolding stor[ies]’ (Weick, 1999)’. Kern van deze benadering is dat bestaande verschillen niet worden geëlimineerd, maar naar de achtergrond worden geschoven ten gunste van gedeelde opvattingen. De gemeenschappelijke winst schuilt dan in de gedeelde visie op wat er aan de hand is: ‘an intractable multiparty dispute can be seen as a symbolic arena in which disputants framing reportoires differ from and frequently oppose each other for extended periods of time. Er is sprake dan van een agree to disagree met een product dat Brummans c.s. ‘commonality’s’ noemen: systeemovereenkomsten. Een verwante opvatting over het schuiven met gedeelde en uiteenlopende opvattingen zien we bij de onderwijskundige benadering van gemeenschappelijk leren van Fiol (1994). Hij deed onderzoek naar de wijze waarop gedeeld begrip ontstond bij het aanreiken van nieuwe en diverse feiten en stelde vast dat om te komen tot gemeenschappelijk begrip het bieden van ruimte aan convergentie én divergentie baat heeft. Wijs omgaan met deze tegenpolen bleek te bestaan uit het benadrukken van de convergentie als dat kan en ruimte bieden aan uitwaaierende opvattingen als dat moet. De psycholoog Miyake (1991) benadrukt op basis van onderzoek onder studenten dat het samen handelen als een hefboom kan fungeren: door die gedeelde ervaring is het mogelijk gedeeld begrip te creëren: ‘Even after an hour long joint comprehension activity that resulted in a subjective feeling of complete sharing, members of dyads [= duo’s van studenten, GR] , when individually queried, gave very different explanations’. Essentieel bij deze benadering is het besef dat door Isaacs (1999) onder woorden werd gebracht: je kunt dialoog niet afdwingen, maar wel de gunstige condities creëren die bevorderen dat de dialoog ontstaat (o.a. in de titel van zijn boek ‘Dialogue and the art of thinking together’). Van den Bos (2009) zet ‘procedurele rechtvaardigheid’ – waargenomen rechtvaardigheid van de bejegening – af tegen ‘distributieve rechtvaardigheid’ (rechtvaardiging van de uitkomst(en)). Uit onderzoek maakte hij op dat burgers meer waarde toekennen aan de waarneming van rechtvaardigheid, eerlijkheid, respect en vriendelijkheid dan de bevrediging van een uiteindelijk resultaat. Een belangrijke verklaring ligt volgens hem bij informatieonzekerheid: burgers willen een oordeel kunnen vormen over de mogelijke uitkomst en percipiëren de procedure dan bij wijze van toetssteen.

          ‘Meebewegen’ ontpopt zich hiermee als allesbehalve een geforceerde neiging om tot verzoening te komen (‘het compromis om het compromis’), maar juist om met behoud van verschillen ‘on speaking terms’ te geraken. We vinden dit fenomeen ook bij de Frans-joodse filosoof Levinas. Hij bleef vrij lang in gesprek met zijn leermeester Heidegger, ook toen bleek dat deze er nazisympathieën op nahield. Hij zocht naar de verbindingen en de verschillen tussen hen beiden. Levinaskenners onderstrepen dat deze houding diens werk aanzienlijk heeft verrijkt: door je in de weerstand te verdiepen – er dwars doorheen te kijken – kun je sterker voor de dag komen (Keij, 1993). ‘Je moet dus juist in gesprek gaan met degenen die diametraal tegenover je staan’, concludeert hoogleraar christelijke filosofie Van Riessen (Hamelink, 2010). Levinas bepleit meer in het bijzonder het omarmen van ‘meervoudigheid’, ‘afhankelijkheid’ en ‘kwetsbaarheid’, registreert Keij; Levinas kiest dus bewust voor de ambivalentie, de ‘dubbelwaardige’ mens. We onderstrepen deze inzet hier, omdat ze de massieve staat van weerstand helpt openbreken: het is niet iets wat tegenover je staat, maar wat deel uitmaakt van de contextuele werkelijkheid en daarom gekend moet worden. Wie de ambivalentie toelaat gaat voorbij het zwart-wit denken en gunt zichzelf een onderzoekende houding naar meerdere invalshoeken en zienswijzen. In aanvulling op het begrip ‘de derde weg’ (waarbij bij conflicten wordt uitgegaan van een verzoening, het samenbrengen van uiteenlopende inzichten en opvattingen), opent Levinas als het ware de mogelijkheid van ‘de vierde weg’ (Keij 1993). Probeer het onderscheid niet op te heffen, maar benoem het, zoals de Belastingdienst feitelijk ook presteerde met de slagzin ‘Leuker kunnen we het niet maken. Wel makkelijker’: per saldo immers een fors aangezette omarming van gemakzucht. Focusgroepen met belastingbetalers hadden duidelijk gemaakt dat die luiheid geen doel in zich was, maar wel om erkenning smeekte. Overigens waren de belastingplichtigen zich er terdege van bewust dat belasting betalen erbij hoort. Deze ‘compliance’ kon alleen ontstaan door een echt gesprek aan te gaan, de doorwaadbare plaatsen te zoeken en in ‘weerwoord’ een nieuw perspectief te ontdekken. Van der Riessen (1991) spreekt van het toelaten van ‘schroom’: de bereidheid om elke visie op het goede niet van het zelf uit vorm te geven, maar aan te passen aan de situatie en de vraag van de ander’ (cursivering van mij, GR). Van der Ven ontleent aan een studie naar de filosofie van Levinas een pregnant kenmerk van de ontmoeting met weerstand: schaamte (2008). Hij signaleert bij professionals het voorkomen van ‘rationaliteitsschaamte’: een moment waarop iemand zich teruggefloten weet, geraakt en zich in mindere of meerdere mate bewust is van ‘een niet doordachte weerstand’. Ook deze auteur neemt afstand van een hang naar rationaliteit bij de ontmoeting met kritiek of de veronderstelling hiervan. Onderwerp van zijn studie zijn interne veranderingsprocessen in organisaties. Een fixatie op rationele processen ontneemt managers de kans om ‘de Ander’ te zien – het begrip dat zo’n centrale plaats heeft in Levinas’ filosofie. Twee andere leidende begrippen in die filosofie zijn ’nabijheid’ en ‘gelaat’; het vermogen om de ander écht te zien en ‘de morele impuls in mij los te maken en te voorkomen dat ik de ander geweld aan zal doen’. Niet codes en reglementen, maar eerlijke verkenning van de relatie, met de bijbehorende tegenstellingen, daar gaat het om. Veel ‘managerial’ concepten zijn echter gericht op het krampachtig en ‘manipulatief’ bijeenbrengen van medewerkersbelangen en bedrijfsbelangen, aldus Van der Ven, die een ‘totaliserende’ en ‘inkapselende’ werking van rationaliteit waarneemt: uit angst voor de echte ontmoeting wordt gevlucht in een eigen logica van meten en behalen van targets.

          Ten Bos (2004) gebruikt de metafoor van de weg als aanduiding voor het dwingende karakter dat uitgaat van rationele benaderingen: ‘De mens is in de organisatie altijd een spookrijder’. We zien versterking van dit geluid bij pleitbezorgers van de chaostheorie (Weggeman, 2008). Zij hekelen de reïficatie of het toekennen van een ‘dingkarakter’ aan begrippen als ‘individu’, samenleving’ en ‘organisatie’. Verbinding met anderen vinden degenen die de confrontatie opzoeken, dilemma’s niet willen gladstrijken, maar ruimte willen bieden aan verschillen. De Jong (1997) onderscheidde in dit verband een onderscheid tussen ‘instrumenteel rationeel handelen’ en ‘waarderationeel handelen’. Bij het eerste begrip draait het om het bereiken van efficiënte inzet van mensen en middelen, terwijl bij de tweede vorm voortkomt uit de overtuiging dat een handeling een intrinsieke waarde kan hebben, ongeacht het nut. Deze invalshoek helpt ons om onderscheid aan te brengen tussen het weloverwogen en onderbouwde sturen van handelen bij (het aan zien komen) van weerstand en het ontvankelijk en open tegemoet treden van de (vermeende) situatie waarin je terecht komt. We nemen een dominante neiging waar om ‘binnen vastgestelde categorieën het ongelijke gelijk [te] maken’ (Van der Ven, 2003) en daarmee weg te bewegen van de kansen die een confrontatie biedt om een eigen(standige) beoordeling van een situatie te maken, een ervaring te hebben voor de betekenisverlening, het gesprek écht aan te gaan. Met de auteur deel ik de opvatting dat het ontnemen van een zicht op de gesprekken bij die mensen het gevaar van ‘misleiding’ en ook ‘uitsluiting’ of ‘blindheid’ met zich meebrengt.
Mogelijke oplossingen die in de ontmoetingen en gesprekken en dus in de weerstand besloten liggen, worden nodeloos op afstand gehouden.

          Diverse studies naar gesprekken en discoursanalyses noemen de betekenis van het niet-expliciete karakter van gesprekken die mensen met elkaar voeren. Mensen bevinden zich in tijden van crises of risico’s in een dilemma en de autoriteit die een dergelijke situatie herkent – en erkent – kan contact maken en daadwerkelijk communiceren. Aldus Klarenbeek (2011), die voor haar promotieonderzoek gesprekken van ouders bij de campagne van het RIVM voor het inenten van meisjes tegen baarmoederhalskanker in 2009 onderzocht. Bij een tweede campagne in 2010 trok het instituut lering uit de – genegeerde – gesprekken bij de eerste campagne het jaar ervoor. In uitingen werd bewust de weerstand van ouders en meisjes uitgelicht (‘Is het wel veilig?’, ‘Wat betekent dit voor seks?’ etcetera). Flyvbjerg, die onderzoek deed naar kostenoverschrijdingen bij grote infrastructurele projecten, spreekt over ‘strategische misrepresentatie’. Overheidsorganisaties doen vaak de relatie met burgers geweld aan door ‘overoptimistische’ berichten de wereld in te sturen. Hieraan ligt de misvatting ten grondslag dat het volk zichzelf niet gerust kan stellen. Maar, ‘de lijn tussen optimisme en misrepresentatie is zo dun dat burgers op basis van ervaringen uit het verleden de overheid vaak per definitie wantrouwen’. En: ‘Goednieuws-shows en absolute garanties wekken vooral achterdocht’. (De Boer, 2011). Ook mediatrainer Wieringa (2011) bespreekt hoe overheidstaxaties hun voedingsbodem vinden in misinterpretaties over hoe mensen met informatie om zullen of kunnen gaan. In een artikel naar aanleiding van de brand met een chemiebedrijf in Moerdijk wijst hij op de ’informatieparadox’: hoe meer informatie, hoe meer onzekerheid. Autoriteiten stoeiden duidelijk met de vraag of ze eerst alle gegevens op een rij moesten hebben of alles openbaar op het internet moesten plaatsen. ‘Meer informatie is dus niet de goede oplossing. De kunst is om te zoeken naar de goede informatie’, weet mediatrainer Wieringa, die de variant ‘meer over minder’ voorhoudt: analyseer welke informatie er voor wie toe doet. Of: welke informatie schraagt het vertrouwen? Wie op basis van die kennis de zorgen én bedenkingen van sleutelfiguren ‘adresseert’, communiceert ‘van buiten naar binnen in plaats van andersom’. In het concrete geval van Moedrijk had de boodschap kunnen luiden: ‘We meten geen schadelijke stoffen, maar toch zeggen we u dat u ramen en deuren moet sluiten Dat klinkt inderdaad strijdig, maar dat doen we voor alle zekerheid’. Niet verhullen dus waar het je om te doen, je kaarten open op tafel leggen en perspectief bieden. Wieringa: ‘Krakkemikkige eerlijkheid overtuigt meer dan gelikt theaterspel’. ‘Mensen hebben niet zo zeer hekel aan veranderen, maar aan veranderd worden’ stelt Horn (1998). Hij wijst op twee dominante mechanismen bij (dreigende) weerstand. Enerzijds is het van belang zorg te dragen voor reductie van onzekerheid en anderzijds voor het verhogen van onzekerheidstolerantie. Zie tabel 6.3.:

Tabel 6.3. Omgaan met onzekerheid (Horn, 1998)



          We vestigen tot slot van deze bespreking van de meebeweeg-strategie de aandacht op de beschikbaarheid van opties voor verandering. Hoggett en Simon (2009) wijzen hier bijvoorbeeld op in een verhandeling over de omgang met dilemma’s in de context van werk. Ze onderscheiden twee typen uitgangssituaties. Ten eerste de situaties waarin tegenstellingen ontstaan waarbij er geen andere uitweg is dan te kiezen voor één van een aantal opties. Je komt tegemoet aan één optie, waarde of criterium en schiet daarmee tekort ten opzichte van de andere optie(s). Het tweede type situaties kent tegenstellingen waarbij het juist onmogelijk is te kiezen voor één van de alternatieven, het tekortschieten gebeurt ten opzichte van alle opties. Uit een studie naar de juridische functie bij de rijksoverheid maakten Mens, Mul en Van den Kieboom (2010) op dat taak (aard van het werk, helderheid over stappen en resultaten), territorium (waar ga je over en niet), rol (wie doet wat en wat doe ik) en tijd (wanneer werken we eraan en wanneer niet (meer)) de belangrijkste begrenzingen zijn die je kunt aanbrengen.

          Tussenbalans: de potentie van meebewegen

          Wie werkt in de context van de overheid maakt onmiskenbaar een kans dat zijn of haar geestelijke of emotionele vrijheid onder druk komt te staan: de contextgerelateerde prikkels kunnen het gedrag dat door de eigen wil wordt opgeroepen overvleugelen. Persoonlijke eigenschappen kunnen hindernissen opleveren bij het aangaan van lastige contacten. Het ontbreken van een constructieve interactie met collega’s en ruimte voor reflectie kunnen ook het handelen flink belemmeren. Vervreemding en wegbewegen van de kritische situatie zijn dan een logische consequentie van de belemmerende factoren die de overheidscontext met zich meebrengt. Evenzeer maken onze verkenningen en onderzoeken duidelijk dat de beschikbaarheid van collegiale contacten, ruimte voor reflectie in combinatie met ambtelijk besef en zicht op resultaten als bevorderende factoren kunnen worden opgevat voor het hanteren van de systeemkenmerken van overheid. Naast de ‘weg van de minste weerstand’ en ‘overtuigen’ lonkt daarom de optie mee te bewegen met de (vermeende) weerstand een te beïnvloeden keuze is bij de ambtelijke taxatie van een lastige kluif en per saldo voor het bereiken van een bevredigende ambtelijke taakuitoefening. Uit het onderzoek naar de omgang met systeemspanningen (hoofdstuk 5) kwam al met al een flinke dosis ambtelijke vindingrijkheid naar voren, een ontvankelijkheid om te zoeken naar manieren om ‘mee te bewegen’. Daarbij stelden we vast dat het ambachtelijk handelen (job crafting) in belangrijke mate op onberedeneerd gedrag leunt; desgevraagd maken beleidsmedewerkers duidelijk moeilijk te kunnen ver(ant)woorden waar ze hun handelen op baseren. Deze bevinding relativeert de opvatting dat bij coping sprake zou zijn van bewust, gecalculeerd gedrag (Geerts, 2000) en sluit aan bij andere onderzoeken (Dijksterhuis, 2007, Pol, 2006). Maar alles begint bij het vermogen om contact te leggen en vanuit contact het verschil te herkennen en erkennen. Dit is de kern van wat meebewegen betekent in de spannende, tegenstrijdige context waarin de beleidsmaker overheidsbemoeienis (re)presenteert.

6.6. Invloedsfactoren: zes ‘hefbomen’

          Meebewegen veronderstelt het willen en kunnen aangaan van een wederkerig contact, waarin dus enkele werkende elementen oplichten. Zoals: geduld en aanpassing (Sennett), twijfel en vertraging (Vermaak) eerlijkheid en waardigheid (Levinas), bescherming van verschillen (Brummans) en meervoudige perspectieven (Merron). Vanuit dat contact kunnen volgende stappen worden gezet, waarbij ‘inleven’, ‘overeenkomen’ en ‘herformuleren’ als dominante stijlen zijn geïdentificeerd. Wat bepaalt de bagage van de beleidsmaker om aan die copingstrategie gestalte te kunnen geven? Aan de verkenningen en onderzoek ontlenen we zes beïnvloedende factoren: (1) persoonlijke hulpbronnen, (2) professionele drijfveren, (3) ambtelijk besef, (4) sociale steun, (5) zicht op resultaat en (6) ruimte voor reflectie. We lichten deze ‘hefbomen voor meebewegen’ hierna toe.

          Ad.1. In de eerste plaats doen persoonlijke hulpbronnen ertoe. Wat neem je aan eigenheid mee als het er op aan komt? Het belang van de identificatie van persoonlijkheidskenmerken is aanleiding geweest voor diverse modellen en meetinstrumenten. De Myers Briggs Type Indicator (MBTI) geniet weliswaar veel bekendheid, maar krijgt ook kritiek op de validiteit van metingen (o.a. Capraro & Capraro, 2002) en het beperkte bewijsmateriaal in werksituaties (onder andere uitgewerkt in Robbins & Judge, 2008). In het model worden persoonlijkheidstypen gekarakteriseerd aan de hand van de termen extravert versus introvert, sensitief versus intuïtief, denkende versus gevoelsmensen en ‘beoordelaars’ versus ‘ontvankelijken’. We grijpen de vijf basisdimensies van de Big Five typologie aan om in de context van dit onderzoek de bagage aan persoonlijke hulpbronnen te karakteriseren. Gramsbergen e.a. (2005) grijpen de betekenis van deze dimensies aan voor het karakteriseren van basiseigenschappen:

I.	Extravert (versus introvert): voelt iemand zich op zijn gemak in gezelschap van anderen, is hij of zij assertief en sociaal dan wel teruggetrokken;
II.	Inschikkelijk (versus vijandig): is iemand geneigd zich te richten op anderen, vertrouwen te geven, getuigt hij/zij van inlevingsvermogen;
III.	Zorgvuldig (versus slordig): is iemand verantwoordelijk, ordelijk, volhardend: een eenmaal gesteld doel zet je niet zomaar weg;
IV.	Emotioneel stabiel (versus neurotisch): iemand is niet voor één gat te vangen, blijft kalm, toont zich zeker;
V.	Open (versus begrensd): geeft iemand blijk van nieuwsgierigheid, intellectuele autonomie, durf, om proactief en origineel voor de dag te komen.

           Bales (1955) wijst (in de context van relaties in kleinere gemeenschappen waaronder families) op de betekenis van het expliciteren van deze eigenschappen. Hij registreerde dat mensen minder moeite hebben om een uitdaging aan te gaan als ze vooraf uitspreken hoe ze iets willen aanpakken; ze zijn juist uitgesproken over de werkgerelateerde spanningen. Mensen met een proactieve persoonlijkheid tonen initiatief, ondernemen actie en creëren ruimte voor verandering (Seibert e.a., 2001). Wat betreft het meten van deze persoonlijkheidskenmerken merken Doppler en Lauterberg (1996) op dat scoringslijsten beperkt houvast bieden. Naar aanleiding van het Stanford Prison Experiment stelde ook Zimbardo (2010) vast dat de betekenis van persoonlijke veerkracht vooral in interacties betekenis krijgt en registraties van waarnemingen meer houvast bieden. We brengen deze eigenschappen als indicatoren voor persoonlijke eigenschappen samen in tabel 6.4.

Tabel 6.4. Persoonlijke hulpbronnen



           Ad.2. Vervolgens onderkennen we de betekenis van professionele drijfveren. Hierbij draait het om de invloed van de ambitie van een medewerker om in de context van de organisatie waar hij of zij werkt eigen talenten te verzilveren, erkenning van de eigen richting te zoeken, gevoel van maatschappelijke relevantie te beproeven. We kunnen ook ten aanzien van deze factor enkele specifieke indicatoren onderscheiden. In tabel 6.5. brengen we deze indicatoren samen.

-- Om te beginnen maken we gebruik de driedeling van Sennett (2008): baan, carrière en roeping. Deze drie oriëntaties op werk kunnen worden gezien als sporten op een ladder. Sennett stelt vast dat bij het klimmen van die ladder meer en meer sprake is van engagement.
-- Van den Brink (2009) spreekt van beroepstrots als een aanjager van initiatief en professioneel lef; het is niet verwonderlijk dat in het mede door hem geredigeerde boek over ambtelijke trots werknemers uit de publieke sector aan het woord komen die er blijk van geven regels aan hun laars te lappen en buiten de gebaande paden te treden.
-- Niet zelden valt daarbij ook het begrip ‘spel’: werknemers willen dan ‘spelen’ met beïnvloedbare ruimte en ‘spelregels’ benutten of herinterpreteren, waarbij de verschillende deelnemers ‘rollen’ vervullen.
-- Uit de interviews in de onderzoeken komt bij motivaties om voor de overheid te (gaan) werken nadrukkelijk de zorg voor de publieke zaak, belangstelling voor maatschappelijk relevante opgaven en lastige uitdagingen naar voren.
-- Politieke betrokkenheid en engagement met kritische groeperingen komt ook vaak voor in de verhalen. Hier telt ook het nemen van verantwoordelijkheid, waarbij idealen of dromen aansporen. We zien deze kenmerken terug bij uitgesproken helden in de geschiedenis, waarbij gewaagde doelen, heldhaftigheid, opoffering voor een grotere zaak, wijsheid en rechtvaardigheid tot de centrale kenmerken behoren.
-- Tot slot bieden waardenoriëntaties houvast. Waarden staan voor de fundamentele en duurzame overtuiging dat een specifieke gedragswijze of na te streven manier van leven persoonlijk of sociaal te verkiezen is boven een tegengestelde gedragswijze of manier van leven (Rokeach, 1973). De begrippen persoonlijkheid en waarden zijn nauw verwant; bij ‘waarden’ staat meer het handelen voorop, waardoor we dit bij deze tweede factor onderbrengen. Kennis over eigen en andermans waarden kan helpen inzicht te geven in wat iemand drijft om te werken aan de gezaghebbende toedeling van waarden ook bekend als overheid. Hoe waarden-vol handelt iemand?

Tabel 6.5. Professionele drijfveren



           Ad.3. Wie staat voor zijn of haar zaak en gedreven is er wat van te maken kan doorpakken in het systeem dat overheid heet. Daarbij helpt de derde onderscheidende factor: ambtelijk besef. Dit begrip vatten we hier samen met vaardigheid in het herkennen en hanteren van het eigene van de overheid. Tabel 6.6. brengt de indicatoren samen.

-- In hoofdstuk 5 is een arcatuur van drie systeemgebonden spanningsbogen geïntroduceerd en getoetst? Dit is de eerste dimensie. Ben je in staat tot herkennen van systeemspanningen van a) vakmanschap versus bestuurlijke verantwoordelijkheid, b) beheersbaarheid in een democratische context en c) belangenafweging in besef van rechtsstatelijkheid (Rijnja en Wilmink, 2010).
-- Vervolgens komt het aan op het hanteren van ‘ambtelijke strategieën’. Gemeenschappelijk kenmerk in de te onderscheiden benaderingen is ‘in stelling brengen’ van anderen, waaronder we verstaan dat spelers hun rol kunnen spelen. We hebben vijf strategieën onderscheiden (hoofdstuk 5). In de eerste plaats komt het erop aan politieke bestuurders gelegenheid te bieden om korte termijnsuccessen te boeken en bij ‘hun’ volksvertegenwoordiging goed beslagen ten ijs te komen; zij zijn het die verantwoording afleggen en breng hun dus daarvoor optimaal in stelling. Dat vraagt in de woorden van Weber Dienstwissen en Verfahrenswissen: ‘weten hoe de hazen lopen’. Kennis van de beginselen van behoorlijk bestuur is dan van betekenis, maar vooral het hanteren van de dilemma’s die zich hierbij voordoen, zoals openbaar maken van afwegingen en voornemens en rechtmatig omgaan met schaarse middelen, ruimte, waarden. In de tweede plaats: ten opzichte van de samenleving komt het aan op het kunnen faciliteren van de dialoog, het bieden van mogelijkheden om mee te – blijven – denken, mee te werken en mee te beslissen. In de afgelopen vijftien jaar is de discretionaire of beslisruimte van de beleidsambtenaar aanzienlijk verruimd, wat slim afstemmen met de politieke en bestuurlijke beslissers maar ook en vooral met publieke spelers vraagt. Een vaardige ambtelijke professional kan slimme coalities smeden en publieke partijen in stelling brengen om rollen te vervullen die ooit onwrikbaar bij de overheid werden neergelegd of door de overheid werden geclaimd. In de derde plaats komt het ten opzichte van de bureaucratie aan op het vermogen om die bureaucratie te laten werken. ‘Gebruik de bureaucratie, zonder je ervoor af te sluiten’, concludeerden we op basis van de interviews met ambtenaren die lastige kluiven op hun bord hadden weten weg te werken. De bureaucraat kan als een ‘draaischijf’ fungeren tussen enerzijds uitvoeringsorganisaties en partijen in de samenleving en anderzijds de politiek-bestuurlijke arena. Het gaat ook om weten hoe en wanneer bestuurders informatie moeten hebben en hoe in het verkeer tussen ambtelijke diensten belangen kunnen worden geïdentificeerd en interne partijen kunnen worden meegenomen bij opgaven. Organiseren van interne feedback behoort ook tot de vermogens van de beleidsambtenaar. ‘Erken de complexiteit, zonder verantwoordelijkheid te schuwen’ is het vierde element: het verwijst naar het vermogen om meervoudige werkelijkheden te kunnen herkenen en op meerdere borden te kunnen schaken.
-- In het bijzonder hebben we het vermogen om in te spelen op deze meervoudige biotoop geaccentueerd. Hier komt de beschreven vaardigheid in het ‘(her)framen’ onder meer naar voren: lukt het om een kwestie dusdanig te presenteren dat meerdere, rivaliserende partijen zich eraan verbinden. Tot slot komt het aan het bij al deze strategieën op het vermogen om het heft in eigen handen te nemen, een activistische opstelling.

Je zou hier met een speelse verwijzing naar de emotionele intelligentie (EQ, Goleman, 1996) ook van een ambtelijk quotiënt voor de intelligentie (‘AQ’) kunnen spreken.

Tabel 6.6. Ambtelijk besef



          Deze set van drie invloedsfactoren leidt naar de veronderstelling van een ideaaltypische procesgang voor een beleidsambtenaar die bij een opgave een gerede kans op weerstand (A) taxeert (B). De trits van persoonlijke en ambtelijke factoren voedt dan het vermogen tot ‘meebewegen’ (C):

Figuur 6.3. Primaire beïnvloedende factoren



          In de onderzoeken naar work meaning (hoofdstuk 4) en systeemspanningen (hoofdstuk 5) zijn enkele specifieke factoren naar voren gekomen, die het ambtelijke handelen kunnen helpen versterken, naast de voornoemde drie factoren. De drie volgende factoren zijn van een tweede orde, ze faciliteren de voornoemde ideaaltypische route:

          Ad.4. Factor 4 betreft de kwaliteit van de interacties op het werk, specifiek: de betekenis van sociale steun. Primair kijken we dan naar de rol van interactie met collega’s. In tabel 6.7. zijn de indicatoren samengebracht.

-- Nabijheid en beschikbaarheid van anderen is een eerste indicator. De beschikbaarheid van collega’s kan volgens de beschrijvingen in hoofdstuk 4 onzekerheid reduceren en zekerheid verhogen c.q. spanning helpen opvangen en eigen effectiviteit helpen vergroten. Daarbij werd ook vastgesteld dat minder dan inhoudelijke (vak) verwantschap empathie telt. Stroebe e.a. hebben de invloed van direct beschikbare netwerken voor sociale steun in stressvolle situaties onderzocht (Stroebe e.a., 1996). -- Voor het identificeren van typen sociale steun benutten we de door Van Sonderen (1991) beschreven zes vormen van sociale steun: a) alledaagse ondersteuning (beschikbaarheid), b) emotionele ondersteuning, (c) waarderingssteun, (d) instrumentele ondersteuning, (d) social companionship (elkaars gezelschap zoeken) en (e) informatieve ondersteuning (m.b.t. het gedrag van betrokkene). Aan de hand hiervan kunnen we de aard van de steun beschrijven: is er sprake van een kameraadschappelijke terugvaloptie of een inhoudelijke vorm van ondersteuning? -- Ook het beeld van collega’s over de beeldvorming (perceived internal prestige) kwam in de theorie als aspect hierbij naar voren bij de beoordeling van werkgebonden weerstand. De externe bekrachtiging (media o.a.) is vooral van betekenis bij de bevestiging van opvattingen en keuzes (Carmeli, 2009). In het onderzoek in hoofdstuk 4 bleek deze invloed gering; in hoofdstuk 5 bleek vervolgens dat externe druk en verantwoording onlosmakelijk aan het ambtelijk handelen zijn verbonden.

           Metselaar en Cozijnsen (1997) wijzen op de samenhang tussen ‘zelfcontrolefactoren’ – de kennis van en ervaringen met eerdere processen – en ‘externe controle factoren’: wat stelt de organisatie iemand ter beschikking om te handelen? Naast middelen, tijd en mankracht gaat het dan ook om de ervaren steun van anderen.

Tabel 6.7. Sociale steun



           Ad.5. Vervolgens komt naar voren hoe het zicht op resultaten invloed uitoefent, of: welk beeld heeft men van de impact van werkzaamheden. Daarbij onderscheiden we de volgende indicatoren (samengevat in tabel 6.8.).
-- Hoe concreter het onderwerp, hoe grotere de kans op zelfverklarend beleid; goede wijn behoeft geen krans. Een maatregel of voorziening die geen of weinig toelichting behoeft, vraagt geen vertaalslagen (of: ‘beleidsreparatie’ (De Bruijne & Rijnja, 2007) door of met behulp van de communicatieafdeling.
-- Snelheid van handelen vergroot de kans dat medewerkers contact kunnen maken en kunnen identificeren welke gevoelens, kennis, verwachtingen en perspectieven een rol spelen. Dit doet zich voor al voor bij complexe organisaties waarin medewerkers schakels van ketens vormen.
-- Voor het inzicht in impact is de (letterlijke) afstand tussen beleid en uitvoering relevant. Wie geen einddoelgroep ontmoet neemt anders waar dan als de uitkomsten direct en mogelijk vis-à-vis worden af-, toe- of aangerekend: heb je kans om iemand in het gezicht te zien (Levinas)? Is het gedefinieerde resultaat een ingevuld formulier, een interne beslisser of een externe tussenpersoon of einddoelgroep? (Nationale Ombudsman, 2008).
-- Volgens Mens en Mul (2010) is vooral helderheid over taak (aard van het werk, helderheid over stappen en resultaten), territorium (waar ga je over en niet), rol (wie doet wat en wat doe ik) en tijd (wanneer werken we eraan en wanneer niet meer) belangrijkste indicatoren bij het maken van keuzes over omstreden taken. In feite gaat het hier om ‘begrenzers’; zo maakt onduidelijkheid over het tempo niet zelden dat mensen aandacht verliezen of afhaken, zoals bij reconstructie van de Betuweroute werd vastgesteld (Boom & Metze, 1997),
-- Verborg (2003) wijst op de betekenis van de concrete ervaring bij oordeelsvorming. Een beslisser is zich vaak niet bewust van de ervaringsregels die hij of zij gebruikt, maar zodra dat het geval is, kan hij hiervan afwijken. Hoe moeilijker een opgave, hoe meer uniek, hoe moeilijker het is om ervaringsregels op te bouwen.

Tabel 6.8. Zicht op resultaat

           Ad.6. Ruimte voor reflectie kan deuren openen. Is sprake van een lerende omgeving? ‘Vakmensen zijn het meest trots op vaardigheden die rijpen’, schreef Sennett (2008): ‘Wie zich blootstelt aan de praktijk, het durft te doen, moet dus niet zozeer vergissingen maar onvermogen doorzien, rekening houdend met een beperkte vaardigheid waar hij of zij nets aan kan doen’. Kunnen en mogen er fouten (bij Sennett: ‘heilzame mislukkingen’) worden gemaakt en welke voorzieningen zijn in de arbeidsomgeving beschikbaar? Tabel 6.9. vat de laatste set indicatoren samen.

-- Schön (1983), spreekt van de ideaaltypische situatie waarin werknemers als ‘reflective practitioners’ worden gezien, die kritisch en bekwaam de eigen verantwoordelijkheden serieus nemen. Dit veronderstelt een omgeving (cultuur) van verantwoordelijkheid waarin professionals elkaar ondersteunen en collegiaal corrigeren door middel van collegiale toetsing en consultatie in plaats van door van bovenaf opgelegde regelgeving en afschrikkingsmechanismen (Karssing, 2006). Dan kunnen mensen een koppeling maken tussen gedrag en leren (Vermaak, 2009). Hoe diffuser en complexer een taak, hoe belangrijker de mate waarin organisaties ruimte bieden om te leren en te reflecteren op aannames, opvattingen, voornemens en bevindingen binnen de context van de eigen werkomgeving. -- Naast visie gaat het om programmatische bewijzen. We nemen waar dat onmiskenbaar belangstelling en bereidheid aanwezig is om dilemma’s te bespreken, te reconstrueren en te bezien hoe aan ‘weerstandpreventie’ kan worden gedaan, maar is er ook sprake van tastbare (reguliere) programma’s voor introductie, vorming en toerusting (Boonstra, 2000, Weggeman, 2007)? Organisaties kunnen hun medewerkers in mindere of meerdere mate in staat stellen om medewerkers uit te nodigen tot leren. Zwartkijksessies hielpen het ministerie van VWS bij de invoering van het nieuwe zorgstelsel (De Bruijn e.a., 2007), vreemde ogen dwingen. -- In welke mate ervaren medewerkers vrijheid, gelijkheid en zingeving (Berg, 1999, 2008) om effectief en met plezier hun werk te kunnen verrichten? -- Medewerkers op hun beurt kunnen de ervaringen die ze opdoen benutten voor overdracht aan anderen. Hoe stollen ervaringen? Dat kan bijdragen aan het institutioneel geheugen van de organisatie, van een afdeling of een discipline. Met Bikker (2006) heb ik eerder gepleit voor de vorming van ‘communisprudentie’: een communicatieve variant van de functie van gezaghebbende uitspraken over wetgeving bij juristen. De overdracht van gezaghebbende uitspraken over communicatie kan bijdragen aan beroepsvorming en de omgang met omstreden kwesties. Karssing (Niessen & Karssing, 2008) heeft op soortgelijke gronden gepleit voor de vorming van ‘moresprudentie’ over ethische dilemma’s in organisaties.



          De mate waarin één of meer van deze drie – secundaire – factoren kan worden aangesproken, beïnvloedt het vermogen van een beleidsambtenaar tot ‘meebewegen’ of het komen tot een taakuitoefening waarin (vermeende) weerstand tegemoet zal worden getreden en lastige boodschappen zullen worden overgedragen. De beschikbaarheid van deze hefbomen maakt het dan mogelijk dat medewerkers niet of minder snel geneigd zijn tot wegbewegen (ontlopen) over te gaan dan wel tegen te bewegen (forceren), zodra zich weerstand aandient.



Figuur 6.4. Conceptueel model



           Toelichting: geconfronteerd met een opgave met (mogelijke) weerstand (A) maakt de beleidsambtenaar een taxatie (B).Bij deze taxatie worden ideaaltypisch drie primaire invloedsfactoren aangesproken, te weten persoonlijke hulpbronnen (1), professionele drijfveren (2) en ambtelijk besef (3). De beschikbaarheid hiervan fundeert het vermogen om ‘mee te bewegen’ met de ander, opdat contact wordt gemaakt om de weerstand te hanteren (C). Drie secundaire invloedsfactoren bevorderen de benutting van de trits hulpbronnen, drijfveren en ambtelijk besef. Door sociale steun van collega’s (4), zicht op resultaten van het werk (5) en beschikbare ruimte voor reflectie (6) neemt de kans toe dat beleidsambtenaren de opgave met (mogelijke) weerstand aan gaan c.q. meebewegen (I).Een beperkte beschikbaarheid van deze (zes) invloedsfactoren vergroot de kans dat de beleidsambtenaar niet zal meebewegen. Dit kan zich manifesteren in wegbewegen van uitvoering van de taak/opgave (II, vluchten) of juist tegenbewegen (III, vechten).

6.8. Conclusies

           Beleid maken bij de overheid is ‘powering and puzzling’ (Heclo, 1974) en die combinatie is niet zelden omgeven met sombere blikken en twijfel over succes. ‘The motto of profit-oriented companies is optimism; they thrive on action, energy and growth. The public sector is by definition pessimistic’, schreef Brunsson (Czarniawska, 1998) nadrukkelijk zonder cynisme, om vervolgens aan te geven dat verstoringen en onderbrekingen niet vrolijk stemmen, maar tegelijk een enorme potentie hebben voor interactie. Werken voor de overheid vraagt bereidheid en het vermogen om tegenstrijdigheden te ontmoeten en open te staan voor nieuwe inzichten, die dan kunnen ontstaan: ‘An interruption stops the flow of routinezed action, of received ideas; it leads ambiguity, which calls for reflection, and reveals paradoxes which, in an organizational context, call for deparadoxification’(Czarniawska, 1998) . Tegenstrijdigheid als leidraad voor een ambtelijke professional? In deze paradox schuilt mogelijk de sleutel van het probleemoplossend vermogen van de overheid, als we afgaan op het omstreden karakter van overheidsbemoeienis, het ‘onmogelijke’ karakter van de vragen die de samenleving aan de overheid overlaat of in haar schoot legt en het ongewisse van de uitkomst van overheidsbemoeienis. Uit onze verkenningen en het onderzoek komt echter naar voren dat kansrijke benaderingen in conflictueuze situaties vragen om niet te snel heil te zoeken in het verzoenen van meningen of de woorden en beelden die mensen gebruiken. Juist in het verkennen van meervoudige werkelijkheden schuilt een kans op de openbaring van nieuwe en deelbare inzichten, die houvast kunnen bieden bij een gemeenschappelijk vervolg. Hierbij kan sprake zijn van naar de voor- of achtergrond schuiven van als relevant aangemerkte betekenissen. Daarbij spelen woorden en beelden een belangrijke rol, maar het zijn per saldo gezaghebbende transacties (afspraken, handelingen) die verschil maken: niet louter communicatie, maar communicatief beleid.

           De in de interactie ontdekte (nieuwe) gemeenschappelijke frames hebben bij het communiceren van beleid niet alleen betrekking op inhoudelijke argumenten, maar vaak op processen, afspraken over manieren van communiceren. Waarbij een belangrijk kenmerk is dat verschillen worden toegelaten, het is mogelijk om to agree to disagree. We spreken dan van communicatieve confrontaties (en misschien is ‘comfrontaties’ wel een mooie samentrekking). Dit vraagt ambtelijk leiderschap, vermogen om te copen met de situaties waarin belangen uiteenlopen en dus via nieuwe verbindingen verrassend kunnen samenlopen. De kansrijke copingstrategie vatten we in dit hoofdstuk samen met het begrip ‘meebewegen’, als een weg tussen wegbewegen (vluchten) en tegenbewegen (vechten). In dit hoofdstuk hebben we zowel dit perspectief van een bedding voorzien door stijlen en gedragsvoorbeelden te benoemen, als de factoren geïdentificeerd die een beleidsmaker kunnen helpen bij het vinden van de doorwaadbare plaatsen als zich een ogenschijnlijk onbegaanbaar moerasgebied voordoet. Naar voren is gekomen dat het kunnen openstaan voor verschillen, stappen zetten naar de ander, vermogen om te vertragen en in gesprek komen over onderliggende belangen en wat mensen (wel) willen belangrijke kwaliteiten zijn om mee te bewegen met (vermeende) weerstand. Daarbij hebben we de betekenis onderkend van het bestaan van meervoudige perspectieven op een situatie en dat die meervoudigheid allesbehalve hoeft te verhinderen dat nieuwe, gedeelde perspectieven ontstaan. Of mogelijk al aanwezig waren en door de interactie als het ware worden uitgepakt. Want: ‘cruciale actoren zijn in staat tot het slechte, maar bereid tot het goede’, aldus bestuurskundige Teisman (Van Rooy, 2009).

          Het conceptueel model dat we op grond van onze verkenningen in dit hoofdstuk neerleggen vraagt om spiegeling aan de praktijk. We volgen daartoe drie ambtelijke beleidsmakers die in hun praktijksituatie weerstand het hoofd wisten te bieden. De casestudies beogen inzicht te geven in de werking van de copingstrategie en in de bijdragen van de zes beïnvloedende factoren: wat maakt het verschil in ambtelijk handelen?

          In 1999 introduceerde bestuurskundige Tops de uitdrukking ‘gezaghebbend nee zeggen’ voor bestuurlijk handelen waarin ook bij tegengestelde opvattingen beslissingen als legitiem worden beoordeeld. We presenteren met ons conceptueel model een ambitie om boter bij de vis te leveren voor wat betreft ambtelijk handelen.