5. Onder de spanningsbogen
Werken met ambtelijke dilemma’s
5.1. Inleiding
Werken voor de overheid brengt
enkele ‘systeemspanningen’ met zich mee.
Er is sprake van een specifiek systeem
door het samenkomen van meervoudige belangen
– vanuit de publieke, bureaucratische
en politieke arena’s – en enkele specifieke
kenmerken van de overheid, zoals openbaarheid,
rechtmatigheid en beginselen van behoorlijk
bestuur. Een beleidsambtenaar vindt als
het ware onder een arcade van spanningsbogen
een weg en dat vraagt vaardigheden om
dilemma’s te herkennen en te hanteren.
In hoofdstuk 2 is met een schets van de
ontwikkeling van de overheid verkend hoe
de overheidscontext de beleidsruimte van
een ambtenaar kan beperken, maar evengoed
kan uitdagen tot nieuwe verbindingen en
resultaten. In dit hoofdstuk volgen we
beleidsambtenaren bij hun confrontatie
met deze spanningen. De verkenning beoogt
factoren in beeld te brengen die bijdragen
aan het omgaan met de lastige contacten
die zo inherent zijn aan het ambtelijk
bestaan. ‘It is perhaps the one place
where questions of technique (‘what works’)
and questions of value stand a chance
of being integrated’. (Hoggett, 2006).
5.2. Ambtelijke spanningen
In hoofdstuk 2 zijn negen ‘systeemspanningen’
geïdentificeerd die in de ambtelijke beleidspraktijk
naar voren komen.
| I. |
Algemeen belang en individueel
belang. |
| II. |
Hoge verwachtingen en beperkt
draagvlak. |
| III. |
Beperkte beheersbaarheid en complexe
processen. |
| IV. |
Efficiency en maatschappelijk
commitment. |
| V. |
Democratisch verkregen macht en
maatschappelijk commitment. |
| VI. |
Openbaarheid en zelfbinding (rechtsstatelijkheid). |
| VII. |
Lekenbestuurder en ambtelijke
professional. |
| VIII. |
Korte en lange termijn. |
| IX. |
Ondergeschiktheid en verantwoordelijkheid. |
| |
|
Deze
spanningen hangen samen met het samenkomen
van de drie velden waarmee de beleidsmaker
te maken heeft: het politiek bestuur,
de bureaucratie en de publieke arena.
De (spaarzame) evaluaties van grootschalige
overheidsprojecten laten zien dat ervaringen
en inzichten toenemen afhankelijk van
de kwaliteit van het spel op de drie speelborden.
Zo leert de introductie van het nieuwe
zorgstelsel dat het – onbewust! – realiseren
van ‘dilemmabestendige arrangementen’
als belangrijkste aanjager kan worden
gezien voor de acceptatie en de effectiviteit
van omstreden voorzieningen (De Bruijn
e.a., 2008). ‘Procesmanagement’ komt op
als domein met steeds vaker lessen en
aanwijzingen. De beleidsmedewerker komt
naar voren als iemand die afwisselend
onderzoeker, strateeg, expert, procesregisseur,
organisator, vakman, relatiebeheerder
en stimulator is (Winsemius, 1998).
Er
zijn eerder pogingen gedaan om te beschrijven
hoe de ambtenaar omgaat met deze spanningen.
Zo is gepleit voor een ambtenaar die over
de competenties FORS beschikt: Flexibel,
Open, Resultaatgericht en Samenwerkingsgericht.
In de literatuur is deze benadering als
’nogal steriel’ betiteld (Noordergraaf,
Van der Steen & Frissen, 2006). Een andere
benadering komt van bestuurskundige Frissen
(2009), die een aantal ‘bijzondere deugden’
onderscheidt. Hij motiveerde die insteek
met te wijzen op het belang van maatvoering
voor wie met macht werkt en van verdraagzaamheid
voor wie onder druk werkt. (Zie ook de
passage over zelfbinding in hoofdstuk
2). Hij bepleit zes ‘vakvereisten’: prudentia
(‘verstandigheid’), proportionaliteit,
bescheidenheid, oordeelsvermogen, tolerantie
en kosmopolitisme (‘de kwaliteit om de
eenheid van de wereld in zijn gebrokenheid
en differentiatie te aanvaarden als uitgangspunt
voor het politieke handelen’). Kingdon
(1984) wees in een poging tot het formuleren
van ‘criteria voor goede beleidsconstructie’
op een reeks inspanningen die de acceptatie
van beleid moeten helpen borgen. Hij noemde
overigens om te beginnen als criterium
‘een gematigd ambitieniveau’: wie bij
de overheid beleid maakt moet zich op
voorhand niet rijk rekenen. Vervolgens
formuleerde hij naast technische en financiële
haalbaarheid als maatstaven voor de goede
beleidsambtenaar, dat hij of zij moet
zorgen dat wat geconstrueerd wordt acceptabel
is voor de drie arena’s: het politiek
bestuur, het publiek en de bureaucratie.
Aristoteles stelde dat het hanteren van
een deugd een mens niet veel verder brengt,
tenzij we bij iedere deugd ook meteen
het tegenovergestelde ervan in ogenschouw
nemen. De uitdaging voor het handelen
is vervolgens om tussen de uitersten verantwoorde
keuzes te doen. Er moet een balans worden
gevonden in de spanning tussen de uitersten,
waarbij begrippen als evenwicht en proportionaliteit
om de hoek komen kijken. Op de uitersten
zelf is sprake van disproportionaliteit,
in termen van de bestuurskundige Klinkers
(2009) een ’uitwas’. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de krachtterm ‘flexibiliteit’ uit
de reeks van FORSdeugden. Als die leidt
tot verlies van iedere continuïteit, dan
is flexibiliteit bepaald niet meer nastrevenswaardig
maar disproportioneel geworden; een uitwas.
Een ander voorbeeld: om de veel gehoorde
ambtelijke competentie ‘politieke sensibiliteit’
tot een leidraad voor ambtelijk professioneel
handelen te maken moeten we – in navolging
van de oproep van Aristoteles – de spanning
opzoeken tussen twee uitersten. Dat is
enerzijds het te veel tegenspreken (tegen
de politiek) enerzijds, waardoor die als
een hindermacht kan worden ervaren, en
anderzijds de te kritiekloze onderschikking.
Volgens Steijn (2009) is overigens prudentie
op zijn plaats als het gaat om het definiëren
van competenties. ‘Een groot gevaar van
het gebruik van competentiemanagementsystemen
is dat ze vervallen tot een rituele dans’.
Als dat gebeurt dan helpen ze niet om
vaardiger te worden in het omgaan met
dit type spanningen, maar worden ze juist
gebruikt om dit type spanningen te verhullen
of te omzeilen. Steijn bepleit daarom
aandacht voor aandacht aan de dilemma’s
in de dagelijkse praktijk. Onderzoek naar
de ambtelijke omgang met de systeemgerelateerde
spanningen zou dan ook niet alleen inzicht
in louter competenties moeten geven, maar
ook in de praktische toepassing met die
competenties.
5.3. Onderzoeksvragen
De centrale vraag in dit onderzoek luidt:
wat is de betekenis van het eigene van
het ambtenaarschap bij de rijksoverheid
voor de professionele toerusting van beleidsambtenaren?
Deze centrale vraag is toegespitst naar
drie specifieke deelvragen:
1) Hoe komen de bijzondere kenmerken van
de overheid tot uiting in het dagelijks
werk van de beleidsambtenaar bij de rijksoverheid?
2) Hoe gaat de beleidsambtenaar om met
de spanningen die dat oplevert, in het
bijzonder zodra verschillende arena’s
elkaar raken?
3) Welk (nieuw) licht werpt dit op zowel
de vraagstukken rond de verhouding tussen
ambtenaren en hun omgeving (politiek,
publiek, interdepartementaal) als op het
streven naar verdere professionalisering
van de ambtelijke dienst?
5.4. Onderzoeksopzet
Het
onderzoek is gehouden in de zomer en het
najaar van 2009 en bestond uit gesprekken
met negen ambtenaren. Hierbij is gestreefd
naar spreiding over verschillende taakgebieden
en departementen binnen de rijksdienst.
De respondenten zijn in uiteenlopende
domeinen van de rijksoverheid werkzaam:
gezondheidsbeleid, primair onderwijs,
infrastructuur, werkgeverschap, inburgering
en integratie, internationale betrekkingen.
Eén respondent is op strategisch niveau
werkzaam in een van de uitvoeringsorganisaties
van het Rijk; één heeft de rijksdienst
verlaten en treedt als ZZP’er nog op als
opdrachtnemer voor het Rijk. Deze gesprekken
concentreerden zich op een door de respondent
gekozen ‘ambtelijk sleutelmoment’: een
gebeurtenis of dossier waarin naar hun
eigen oordeel de essenties van hun ambtelijk
werk goed naar voren kwamen. Hierbij is
evenals bij het onderzoek in hoofdstuk
4 gebruik gemaakt van de ‘critical incident’-
methode (Zwijze & De Jong, 2005). Van
deze gesprekken zijn transcripties gemaakt,
op basis van een geluidsband. Alle gesprekken
zijn (met instemming van de respondenten)
woordelijk uitgeschreven. Vervolgens is
een inhoudsanalyse uitgevoerd, waarbij
het analysemodel werd geconfronteerd met
de uitspraken in de interviews. Dat heeft
geleid tot een selectie van 109 citaten,
die zijn ingedeeld in thema’s (interventies)
en clusters van systeemkenmerken. Deze
zijn verwerkt in twee tussenrapportages,
gevolgd door reflecties met de respondenten
op uitkomsten (en de daaraan te hechten
betekenissen). Er zijn twee bijeenkomsten
geweest met de respondenten: in december
2009 en in februari 2010. Daar zijn de
uitkomsten en het gebruik van de citaten
getoetst en er is met de respondenten
gereflecteerd op de interpretaties. Tot
slot zijn enkele experts geconsulteerd
die richting kunnen geven aan de professionalisering
van de rijksambtenaar in de rijksdienst
(het directoraat-generaal Organisatie
en Bedrijfsvoering Rijk (OBR) en de Algemene
Bestuursdienst, ABD). Uiteindelijk zijn
conclusies en enkele voorstellen geformuleerd
en aan een aantal betrokkenen op het terrein
van professionalisering gepresenteerd.
5.5. Analysekader
De interviews werden gehouden aan de hand
van een raster, dat tevens diende als
checklist voor de gesprekken en als hulpmiddel
bij de inhoudsanalyse. Het raster werd
niet van tevoren aan de gesprekspartners
getoond. De ‘systeemspanningen’ zijn in
dit model uitgewerkt naar mogelijke rolopvattingen
en gedragingen en voorzien van een ‘startvraag’.
Bij de samenstelling werd gebruik gemaakt
van gegevens uit de eerder theoretische
verkenningen. In schema (tabel 5.1.):
5.6. Resultaten
Uit
de interviews kwam naar voren dat de tien
‘systeemspanningen’ konden worden teruggebracht
tot drie typen spanningen. Het aan de
theorie ontleende onderscheid bleek de
facto neer te komen op drie ‘spanningsbogen’
die als het ware de dagelijkse gang van
een beleidsambtenaar overkappen:
a. Belangenafweging in
het besef van rechtsstatelijkheid. Deze
formulering stelt het fenomeen belangentegenstelling
centraal. Hieronder vallen de spanning
tussen algemeen belang en individueel
belang (I) en tussen hoge verwachtingen
en beperkt draagvlak (II). Bij de laatste
bleek immers een duidelijke relatie met
rechtsstatelijk handelen. Ook kon de spanning
tussen de wettelijk verankerde openbaarheid
en zelfbinding (VI) hier aan worden gehaakt;
rechtstatelijk handelen kan spanning oproepen
tussen vroegtijdige openheid en ‘beleidsintimiteit’5.
b. Beheersbaarheid in
democratische context. Beheersbaarheid
van complexiteit is vooral aan de orde
in relatie tot formele en informele democratische
processen. Hieronder vallen de eerder
onderscheiden spanningen tussen beperkte
beheersbaarheid en complexe processen
(III), die tussen democratisch verkregen
macht en maatschappelijk commitment (V),
waarin immers de politieke oordeels- en
besluitvorming tot uiting komt en efficiency
en maatschappelijk commitment (VI). De
laatste bleek overigens vrijwel samen
te vallen met spanning III.
c. Vakmanschap onder
ministeriele (bestuurlijke) verantwoordelijkheid.
Deze spanningsboog omvat de relatie tussen
de ambtenaar en de bestuurder. Hieronder
plaatsen we de spanningen lekenbestuurder
en ambtelijke professional (VII), korte
en lange termijn (VIII) en ondergeschiktheid
en eigen verantwoordelijkheid (IX).
Deze vaststelling leidde bij de gegevensverwerking
tot een ordening van de resultaten in
een drieluik.
5.6.1. Eerste spanningsboog:
belangenafweging in het besef van rechtsstatelijkheid
Omdat de overheid bij uitstek een rol
moet vervullen waar strijdige belangen
en waarden aan de orde zijn, zijn de overheidstaken
uiteindelijk gebaseerd op politieke keuzes;
ze hebben dus een subjectieve grondslag.
Daarmee zijn ze fundamenteel omstreden
en is machtsuitoefening en dwang door
de overheid onontkoombaar. Om misbruik
daarvan te voorkomen wordt de overheid
zelf ook gebonden aan eisen van rechtsstatelijkheid,
rechtmatigheid en openbaarheid. Daarvoor
zijn binnen departementen de ‘checks and
balances’ georganiseerd in de vorm van
juridische onderdelen en procedures. Vervolgens
zijn nadrukkelijk voorzieningen getroffen
waardoor vanuit de samenleving kan worden
getoetst en geïntervenieerd. Uit de vraaggesprekken:
•• ‘Met subsidies moet je altijd kunnen
legitimeren dat ze het algemeen belang
dienen. En daar letten ook allerlei collega’s
op. Het is heel goed dat er een directie
JuridischeZaken is en een financiële afdeling
die met je mee kijkt.’
•• ‘Als je als beleidsambtenaar door allerlei
discussies in de verleiding zou komen
om te veel in bijzondere belangen te treden,
zijn er allerlei mechanismen die dat verhinderen.
Je kunt alleen maar subsidiëren binnen
wettelijke kaders. Anders moet je gaan
aanbesteden’.
•• ‘Toen heb ik de Algemene wet bestuursrecht
voor de neus van de DG gelegd en heb ik
gezegd: dáár staat het. We moeten dát
doen; zo niet, dan ga je geweldig nat.’
•• ‘ Een bewindspersoon kan zeggen: ”Daar
moet een oplossing voor komen; ik wil
ook mijn partijgenoot ter wille zijn”.
Je kunt je voorstellen dat de ministers
zoiets willen; aan de andere kant moet
je ook rekening houden met gelijkheid,
het beginsel van behoorlijk bestuur en
al die soort dingen. Ik neem uiteindelijk
die beslissing niet, maar ik moet wel
adviseren en ik moet ook op de risico’s
wijzen en de mogelijke gevolgen.’
•• ‘Dat vond ik zakelijk een onverstandige
beslissing. Maar het raakte niet mijn
ziel. Als ik het verzoek krijg om er aan
mee te werken dat moslims het land uit
worden gezet die hun fietslicht niet laten
branden, dan denk ik dat ik een andere
functie ga zoeken. En wel per direct.’
•• ‘De instructie is nu: beslis oplossingsgericht.
Men krijgt geen werkinstructies meer,
we regelen de uitvoering niet meer dicht.
Er is beslisruimte, daarbij wordt het
kader aangegeven maar wat nog belangrijker
is: het doel van de regel. Uitvoering
moet zijn eigen ruimte opeisen.’
•• ‘Ja, als de minister wat meer tijd
had gehad, waren we eruit gekomen. Ik
heb het afgeraden, omdat dat juridisch
niet verder te rechtvaardigen viel.’
5.6.2. Tweede spanningsboog:
beheersbaarheid in democratische context
Het feit dat de taak èn de uitoefening
ervan fundamenteel omstreden zijn maakt
ze vaak ook tot een nogal ondankbare opgave.
De negatieve uitgangspositie levert ongemak
op: moet ze benoemd worden, en vooral:
hoe moet ze worden benoemd, wat wordt
benoemd en wie, in welke rol en met welke
verantwoordelijkheid? De eerder genoemde
subjectieve grondslag maakt het uitvoeren
van de taak bovendien vaak complex. Een
recht–toe-recht–aan doel-middelplanning
voldoet niet; de relatie met burgers,
belangengroepen en de voor de overheid
zelfbindende regels, is gecompliceerd.
De slagzin ‘Van A naar Beter’ van het
ministerie van V&W suggereert eenvoud,
maar kan niet verhullen dat files, oponthoud
en moeilijke bereikbaarheid juist de aanleiding
zijn voor aanhoudende zorg van de overheid.
Het maatschappelijk onderhandelingsproces
kenmerkt zich doordat relaties, overeenkomsten
en werkwijzen steeds diverser worden.
De overheid ontwikkelde zich van een ‘unicentrisch’
naar een ‘pluricentrisch’ perspectief
(Teisman, 1992). Daarbij worden in wisselende
samenstellingen problemen geagendeerd,
oplossingsrichtingen geformuleerd, besluitvorming
tot stand gebracht en uitvoering (en handhaving
of beheer) gestalte gegeven. Deze ontwikkelingen
stellen eisen aan de beleidsmedewerkers,
zowel in de interne werkprocessen als
in het contact met andere bestuursorganen,
departementale diensten, maatschappelijke
instellingen en het publiek. Was er in
het verleden een focus op louter interne
beleidsvorming, de afgelopen jaren zijn
(en worden nog steeds) stappen gezet naar
interactieve beleidsvorming en overdracht
van taken en bevoegdheden. Ook worden
werkzaamheden afgestoten, wordt aansluiting
gezocht met maatschappelijk initiatief
en manifesteren zich nieuwe programmatische
en projectmatige werkvormen. Overheid
en burgers komen elkaar in meerdere rollen
tegen. Als ‘kiezer’ staat de burger –
even – boven de overheid, als ‘staatsburger’
er naast, zoals bij de consultatie over
afwegingen. Als ‘onderdaan’ en als ‘klant’
echter, is sprake van een ondergeschikte
rol. De media en vooral internetfora werken
hierbij als een katalysator van agendering
en debat, maar ook van hypes en misverstanden.
Hoe borg je als ambtenaar in die nieuwe
context democratische fundamenten als
rechtsstatelijkheid, rechtsgelijkheid
en integriteit? In de context van dit
hoofdstuk kunnen we minimaal vaststellen
dat het beroep van beleidsambtenaar naast
inzicht in hiërarchische verhoudingen,
ook veel know how vraagt om wensen en
verwachtingen in de samenleving te herkennen
en te hanteren.
De hierdoor veroorzaakte beperkte beheersbaarheid
kan op zichzelf geen reden zijn om dan
maar van de taak af te zien. Voor de overheid
geldt immers een leveringsplicht, terwijl
over de taakuitoefening in het openbaar
verantwoording moet worden afgelegd. Dit
spanningsveld tussen resultaat willen
boeken (beheersbaarheid), draagvlak houden
bij burgers en belangengroepen, en de
openbare verantwoording, wordt geïllustreerd
door de volgende ervaringen van de geïnterviewden:
•• ‘Schrijnende individuele gevallen zijn
vaak de reden dat het in de publiciteit
komt en de reden om het beleid in zijn
totaliteit ter sprake te brengen. Dan
moet aan het parlement of aan de pers
worden uitgelegd, hoe het zo gegaan is,
en moet je daar al heel snel mee aan tafel.
Dan praat je al heel snel mee over hoe
dit zo is gekomen en hoe dit kan worden
veranderd.’
•• ‘Als de ministers met de Tweede Kamer
hebben afgesproken “we gaan met de partijen
praten”, dan probeer ik dat zo snel mogelijk
te organiseren zodat we meteen weer richting
de Kamer kunnen zeggen wat besproken is.’
•• ‘De minister had een heel goed politiek
gevoel: zij voelde heel goed aan van ‘dit
project moet niet aan mij blijven plakken’.
Ze wilde zich niet te veel vereenzelvigen
met het project. Zij had zichzelf dus
al losser gemaakt van het project toen
zij eraan begon.’
•• ‘Ik vind eigenlijk dat je je niet kunt
opstellen als louter “dienaar” van één
minister. Dat heeft met de eenheid van
het kabinet te maken; je moet als ambtenaar
zorgen dat het naar buiten toe één stem
is, hoe frustrerend het ook is.’
5.6.3. Derde spanningsboog:
vakmanschap onder ministeriële (bestuurlijke)
verantwoordelijkheid
De democratische rechtsstaat bedient zich
van gekozen bestuurders, die voor een
bepaalde tijd (hun democratisch mandaat)
zijn aangesteld. In dat verband brengen
we het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid
onder de aandacht. Ambtenaren werken onder
een functionaris, die onder democratische
controle staat van de volksvertegenwoordiging.
Deze constitutionele grondslag betekent
dat alles wat op een ministerie gebeurt,
kan worden toegeschreven aan de functionaris
die de politieke leiding heeft. Diverse
gebeurtenissen, vooral incidenten, hebben
de afgelopen jaren laten zien dat een
bewindspersoon niet alles kan weten wat
er op een departement gebeurt, maar daar
dus wel op kan worden aangesproken en
uiteindelijk ook deze verantwoordelijkheid
moet nemen ten overstaan van de volksvertegenwoordiging.
Deze ‘afspraak’ betekent ook dat een bewindspersoon
kan worden aangesproken op misstanden
die onder een voorganger zijn begaan.
Niessen (2003) merkt op dat de ministeriële
verantwoordelijkheid soms gelijk getrokken
wordt met aftreden, ten onrechte: ‘Alles
aan één functionaris toerekenen is niet
hetzelfde als alles aan die functionaris
aanrekenen, laat staan: die functionaris
op alles afrekenen. Bekend zijn die situaties
waarin een minister moest aftreden omdat
hij het liet gebeuren dat hem niet op
tijd de juiste informatie werd aangereikt.
De beantwoording van de vraag welke informatie
de minister of staatssecretaris moet hebben,
behoort tot de meest essentiële vaardigheden
van een beleidsambtenaar’. Deze karakteristiek
verwijst expliciet naar ambtenaren bij
de rijksoverheid maar kan ook voor beleidsambtenaren
bij provincies en gemeenten worden toegepast.
Er is aan het eind van de dag altijd sprake
van ‘politiek primaat’ (Nieuwenkamp, 2001).
De benoemde bestuurder wordt ondersteund
door professionele ambtenaren; dit betekent
dat zij dit beroepsmatig doen, los van
politieke kleur of voorkeur en voor langere
(meestal onbepaalde) duur zijn aangesteld.
Die relatie tussen lekenbestuur en professionele
ambtenarij wordt beïnvloed door de verschillende
oriëntaties tussen de twee. We noemen
er enkele.
In de eerste plaats de oriëntatie op de
lange termijn (ambtenaar) versus de korte
termijn (bestuurder). Spanningen kunnen
ontstaan als bewindspersonen beleidsvoornemens
voor een kortere termijn willen effectueren
dan de ambtelijke leiding van een departementsonderdeel
– bijvoorbeeld vanuit overwegingen van
continuïteit – nodig of wenselijk acht.
Ten tweede: de waardenoriëntatie. De bestuurder
is primair georiënteerd op de waarden
‘legitimiteit’ en ‘politieke steun’; voor
de ambtenaren zijn de waarden ‘deskundigheid’
en ‘doelmatigheid’ dominanter (Van der
Wal, 2006). Regelmatig rijzen er vragen
over de relevantie van verwantschap van
de ambtenaar met de politieke kleur van
de bewindspersoon, en in hoeverre de ambtenaar
‘zijn’ bewindspersoon bijstand mag verlenen
bij partijpolitieke werkzaamheden. Ten
derde: de bestuurder is weliswaar niet
de normale hiërarchische baas van de ambtenaar,
maar bij hem of haar ligt de invulling
van de eerder genoemde subjectieve grondslag.
De bestuurder bepaalt immers uiteindelijk
welke taken worden uitgeoefend en met
welk doel. Uit de interviews:
•• ‘Dat wij hier een bepaalde politieke
sensitiviteit hebben ontwikkeld om te
weten welke zaak op welk beleidsterrein
of wat dan ook zou kunnen leiden tot het
in gevaar brengen van die bewindspersoon.’
•• ‘Onze directie werkt voor beide ministers.
We lopen via de DG’s naar de ministers.
Dat is nog eens extra lastig. We moeten
onze nota’s op beiden afstemmen. Dus we
geven opties: voor u zou dit een goede
optie zijn, en voor u dat. We belichten
dus wel van alle kanten de dingen die
ze hebben gezegd of toegezegd. Ze krijgen
beiden een gelijk verhaal, maar bij de
ene slaat de weegschaal naar die kant
uit en bij de andere naar de andere kant.’
•• ‘We hebben die nut- en noodzaakdiscussie
nog een keer gedaan met als uitkomst dat
het project er niet moest komen. Maar
dat vond ook niemand erg meer, want het
doel was veranderd voor ons. Het was in
die tijd dat grote projecten uit waren.
Toen besloot dus een minister niet haar
lot eraan te verbinden. Dat is politiek.’
•• ‘Je moet ook als grote uitvoerder de
minister confronteren met consequenties
van de eigen wensen. Wat we doen is zeggen,
dat kunnen we wel of dat kunnen we niet
en dat kunnen we pas op die termijn, want
dat leidt tot de uitvoering van x soortgelijke
gevallen. Ik neem uiteindelijk de beslissing
niet, maar ik moet wel adviseren en ook
op de risico’s wijzen en de mogelijke
gevolgen. Een goede minister ziet daar
altijd het eigen belang van in, ook voor
zijn eigen functioneren.’
•• ‘Een deel van de ambtelijke professie
is vooruitdenken met het hoofd van de
minister. Dus, wat gaat hij of zij ongeveer
willen en wat moet hij of zij daarvoor
weten, en ook wat niet.’
•• ‘Wat in deze sector wel moet, is Kamerleden
uitleggen van tevoren hoe technisch een
wetsvoorstel in elkaar zit en ik zou willen
dat je dit of dat zou doen.’
5.7. Vijf strategieën
Deze
arcatuur van spanningsbogen tekent het
pad en is daarmee wezenlijk voor het ambtelijk
presteren. De spanningen zijn vooral in
hun samenhang van betekenis voor de publieke
sector, afzonderlijk komen ze in enige
vorm mogelijk in de private sector ook
voor. Ze bepalen de bijzondere context
van het overheidshandelen, ze geven er
de specifieke dimensies aan. Ze vragen
om erkenning, herkenning en hantering
in het dagelijkse werk. Sennett (2008)
stelt in (zijn eerder aangehaalde) cultuurhistorische
studie over vakmanschap vast dat de kern
van het ’vakmanschap’ lastig expliciet
kan worden gemaakt; veel speelt zich in
het onbewuste af. Mede hierom verdient
de vakman ruimte voor ontwikkeling en
leren. Ook de redacteuren van een bundel
over ‘beroepstrots’ (in de publieke sector)
breken hier een lans voor. Zij bepleiten
een dialoog en debat onder beroepsbeoefenaren
waarbij de balans tussen vier groepen
waarden hernieuwde aandacht krijgt. Het
gaat hen daarbij om de professionele,
rechtsstatelijke, bedrijfsmatige en humane
beginselen (Van den Brink, Janssen & Kole,
2009). Teisman noemt in een analyse over
de ambtelijke ‘spagaat’, de noodzaak voor
ambtenaren om ‘flexibel [te] schakelen,
opportuun te zijn en verschillende talen
tegelijkertijd te spreken’ (in een inspiratiecollege
voor P&O-ambtenaren bij het Rijk in mei
2009). In de gesprekken komen vijf typen
interventies – strategieën – naar voren
waarmee de betrokkenen zijn omgegaan met
de spanningsbogen:
1. Gebruik de bureaucratie, zonder je
er buiten te plaatsen;
2. Breng de politiek in stelling, zonder
door te schieten;
3. Help de maatschappelijke omgeving te
werken, zonder het politiek primaat te
vergeten;
4. Erken de complexiteit, zonder eigen
verantwoordelijkheid te schuwen;
5. Neem het heft in eigen hand, zonder
beginselen van behoorlijk bestuur uit
het oog te verliezen.
De
eerste drie thema’s hebben betrekking
op de drie arena’s waarmee de beleidsambtenaar
te maken heeft: de politiek-bestuurlijke
processen, de ambtelijkbureaucratische
processen en maatschappelijke onderhandelingsprocessen.
Ze zijn in de onderstaande figuur door
de driehoek verbonden. De beide andere
thema’s verwijzen naar de context waarin
werk gestalte krijgt (waarmee alle actoren
te maken hebben) en de ‘integrerende’
betekenis van de persoonlijke eigenschappen
en vaardigheden die nodig zijn om zich
staande te houden. Tabel 5.1. brengt de
strategieën in beeld:
De
negen verhalen zijn geordend naar deze
vijf interventietypen. Dat illustreer
ik hierna aan de hand van de uitspraken
van de geïnterviewden. Zij geven aan hoe
men in de besproken situaties gehandeld
heeft, of welke lessen men uit de vertelde
praktijk voor zichzelf heeft getrokken.
Het zijn dus zowel feitelijke uitspraken
(over het eigen handelen) als normatieve
uitspraken van de betrokkenen zelf (richtlijnen,
lessen uit de eigen praktijk). Ze beschrijven
hoe de intrinsieke spanningen in het werken
bij de overheid kunnen worden overwonnen
door eigen (professioneel) optreden. Bij
elk interventietype worden hierna citaten
uit de gesprekken weergegeven.
5.7.1. Strategie
1: Gebruik de bureaucratie, zonder je
er buiten te plaatsen
De bureaucratische context brengt tal
van belemmeringen met zich mee. Zo wijzen
respondenten op de afscherming van de
politieke leiding via ambtelijke tussenlagen
en structuren. Hier en daar lijkt die
afscherming de laatste tijd verder toe
te nemen: •• ‘Ik kom nu zelden of nooit
meer met de minister in aanraking. Het
is allemaal zo ingepakt. Er is een heel
bureau BSG opgetuigd. Het is een industrie
geworden.’
Die context kan de individuele ambtenaar
niet ontlopen, maar die hoeft hij of zij
ook niet passief te ondergaan. Daar getuigen
de volgende drie uitspraken van.
•• ‘Wat ik niet begreep was dat werken
in de ambtelijke hiërarchie en dan dat
“opschalen”, alles afstemmen. Ik had toen
collega’s die ook een soort gezonde tegenzin
hadden tegen de gebruikelijke ambtelijke
structuur. Zij leerden mij het als een
spel te zien waar je iets mee kan. Toen
kreeg het wel iets leuks.’
•• ‘De uitvoeringstoets werkt bij ons
zo goed door de korte lijnen. Als ik collega’s
van andere departementen vertel dat ik
als uitvoerder wel drie of vier keer per
week bij de minister zit dan vallen ze
van hun stoel.’
•• ‘Je moet verifiëren of degene die het
[een ambtelijke nota die een tegengeluid
bevat] tegenhoudt gelijk heeft, of dat
anderen die meer kennis hebben dan jij,
er hetzelfde oordeel over hebben.’
Ook brengt het interdepartementale verkeer
diverse spanningen met zich mee, die nog
worden versterkt door het instellen van
de programmaministeries in het kabinet
Balkenende IV dat op het moment van de
interviews functioneert. De programmaministeries
zijn ingesteld om de beleidsvorming beter
dan binnen de sectorale kokers, te laten
aansluiten op de meervoudige problematiek
(wijken en integratie) of op een specifieke
doelgroep (jeugd). Omdat de rest van de
overheidsorganisatie daar niet op is ingericht
vergt dat vaak extra afstemming: meer
coördinatie en langere lijnen.
•• ‘Ik vind het op zich prachtig dat het
kabinet horizontaal werkt, zodat al die
onderwerpen met al die invalshoeken worden
bekeken. Alleen die lijnen zijn zo verschrikkelijk
lang. Misschien moet je wel horizontale
departementen gaan maken.’
Die langere lijnen en extra coördinatie
kunnen averechts werken indien ze leiden
tot veel overheid – intern gedoe en daardoor
een geringe doorlaatbaarheid van nieuwe
ervaringen van buiten. Een respondent
heeft daar met zijn team een tegenwicht
tegen gevormd:
•• ‘We zijn opgehouden om tegen de andere
departementen aan te praten en zo te proberen
hen mee te krijgen. We zijn buitenom gaan
werken en hebben nieuwe ervaringswerelden
van buiten binnengebracht. Daar hebben
we hen mee geconfronteerd. Op ongewone
plaatsen, zoals in een kroeg waar we mensen
hadden uitgenodigd uit de betrokken groep
die heel goed over hun bestaan konden
praten. Dat bracht hen en ons in beweging.’
Een gevaar van ambtelijke coördinatie
is de neiging om bij de ambtelijke afstemming
die dat vergt, genoegen te nemen met de
grootste gemene deler in plaats van samen
uit te komen op een verder gaande ambitie.
Een respondent formuleert vanuit zijn
ervaring de volgende gedragsregel die
daar tegenwicht tegen kan bieden:
•• ‘Je moet gemeenschappelijke ambities
ontwikkelen maar dat is iets geheel anders
dan je neerleggen bij andermans’ ambities
als die te laag zijn. En je moet elkaar
aanspreken op de afgesproken ambities.’
De verhalen laten dus zien hoe de ambtelijke
organisatie de neiging heeft de ambtenaar
af te schermen van de politieke leiding
en van invloeden van buiten. Het werk
dreigt daarmee – ook waar er programmaministers
zijn ingesteld – te veel op de interne
overheid gericht te raken. De verhalen
getuigen er echter ook van dat deze druk
kan worden weerstaan. Natuurlijk zijn
daarbij de inzet en de persoon van de
ambtenaar essentieel. Daar komen we nog
op als we de vijfde interventiestrategie
behandelen, aan het eind van deze paragraaf.
Men wijst daarnaast op het belang van
drie randvoorwaarden op het niveau van
de interne organisatie, wil de ruimte
voor de persoon en diens professionaliteit
voldoende tot zijn recht komen. Deze drie
zijn: (a) voldoende (interne) ambtelijke
steun, (b) een zekere interne continuïteit;
en (c) voortdurende interne feedback.
Over interne ambtelijke steun en vertrouwen
en de meer rechtstreekse en open verhoudingen
die nodig zijn:
•• ‘Steun van leidinggevende en vieren
van successen zijn een belangrijke stimulans.’
•• ‘ Ik gaf zelf wel aan als ik het verstandig
vond als hij (mijn ambtelijk meerdere)
ernaar keek. Dat deed hij dan ook.’
•• ‘Daarom heeft dat ook te maken met
een cultuuromslag. Nu zijn mensen nog
bang om afgerekend te worden. Als je dan
vraagt, noem maar eens iemand die ontslagen
is omdat hij een verkeerde beslissing
heeft genomen? Nou, er is niemand ontslagen.
Daar hebben ze nooit een voorbeeld van.
Waarom doe je het dan niet? Waarom ben
je dan zo bang om een beslissing te nemen?
Dat heeft te maken met vertrouwen.’
Ook komt de noodzaak naar voren om een
zekere continuïteit in de ambtelijke leiding
te hebben:
•• ‘Maar van belang is ook dat de directeur
en het afdelingshoofd in de tussentijd
zijn gewisseld. Dat geeft geen continuïteit.
Deze directeur heeft een andere ambitie
met het programma.’
Wellicht moeten we hier preciezer zijn:
als er wisseling is van de leidinggevenden
is het van belang dat zij oog hebben voor
de continuïteit van de lopende programma’s,
zeker als de politieke leiding met wie
ze zijn afgesproken, er nog zit. Dat is
kennelijk niet altijd het geval.
Ten slotte kwam het belang van een voortdurende
interne feedback aan bod. De collegiale
contacten en de collegiale uitwisseling
worden als noodzakelijk ervaren om het
eigen vermogen tot het oplossen van problemen
en spanningen te kunnen ontwikkelen.
•• ‘Meer dilemmatrainingen en trainingen
in oplossingsgericht beslissen leidden
tot minder verloren cases bij de rechter
en tot efficiëntere uitvoering.’
•• ‘Tijdens interne bijeenkomsten – zeepkistbijeenkomsten-
praten we wel over dit soort zaken of
vertel ik over de voortgang van het dossier
aan collega’s.’
•• ‘Dus ik vind hier een paar extra ogen
die er verstand van hebben, verstandig.
Dat is een professioneel oordeel.’
5.7.2. Strategie
2: Breng de politiek in stelling, zonder
door te schieten
De beleidsambtenaar dient de bewindspersoon
met kennis en bijstand, onder meer ten
overstaan van de volksvertegenwoordiging
waaraan de minister en staatssecretaris
verantwoording verschuldigd zijn. Hier
komen begrippen aan de orde als de ministeriële
verantwoordelijkheid, politieke sensitiviteit
en ook interpersoonlijke verhoudingen,
‘Fingerspitzengefuhl’ en weten hoe de
hazen lopen. Dergelijke begrippen worden
vaak aangehaald om de complexiteit van
de politieke processen te (be)grijpen.
Het gaat dan om het dienen van de bewindslieden,
maar ook daarbij geeft men aan dat men
niet wil volstaan met een puur volgende
opstelling. Het gaat ook over de wijze
waarop bestuurders (pro)actief door de
ambtenaar in stelling kunnen worden gebracht.
Daarbij is het van groot belang maar ook
erg moeilijk, om een goede balans te vinden.
De ambtenaar die gaat ‘spindokteren’ voor
zijn minister, waarbij de ambtenaar actief
en mogelijk manipulatief een waarheid
schept in het belang van de bewindspersoon,
stelt zich weliswaar actief op maar veronachtzaamt
de objectiviteit en onafhankelijkheid
die van een professionele ambtenaar mogen
worden verwacht. De ambtenaar die de minister
volgt en uitsluitend ‘his masters voice’
verwoordt, doet hetzelfde maar dan op
een passieve manier. De ambtenaar die
de minister voortdurend met de ambtelijke
visie en aanpak confronteert, ook als
de minister zijn politieke keuze al heeft
gemaakt en uitgesproken, neemt weliswaar
een grote onafhankelijkheid in acht, maar
zal door de minister als een hindermacht
worden ervaren. Er zijn voor die balans
tussen enerzijds actief en anderzijds
terughoudend, en tussen meedenken enerzijds
en vanuit onafhankelijkheid opereren anderzijds,
geen eenvoudige wegwijzers. De volgende
accenten worden door de respondenten aangegeven.
Een eerste element van professionele onafhankelijkheid
is dat een ambtenaar een engagement inbrengt.
Dat engagement betekent ook dat de blik
niet alleen binnen de overheid is gericht,
maar ook op de maatschappelijke buitenwereld.
Er moet ruimte zijn (worden opgeëist)
om ook onafhankelijke bronnen aan te boren
om de inspiratie en kennis op te doen
die nodig is:
•• ‘Ik denk dat je als ambtenaar een bovengemiddelde
maatschappelijke betrokkenheid hebt. Merk
ik ook bij mijn mensen. Daarnaast ook
een ambtelijke loyaliteit richting de
minister. Die twee dingen komen af en
toe met elkaar in conflict. Voor mij is
dat wat gemakkelijker, want ik kijk toch
meer naar de hoofdlijnen.’
•• ‘De dienstbaarheid aan het publiek
belang is me eigenlijk met de paplepel
ingegoten.’
•• ‘Er is een beroemde notitie van Eichmann
over de Endlösung. Die is zo opgesteld
zoals wij dat als ambtenaren ook nog te
vaak doen: in verbloemde taal opschrijven
wat de opgave is.’
Een tweede element is de taak om bij de
voorbereiding van een programma of project
verschillende visies en invalshoeken mee
te nemen; juist voor de overheid is immers
een zorgvuldige belangenafweging essentieel.
Het is steeds minder mogelijk om zelf
vanachter het bureau de relevante invalshoeken
goed genoeg te overzien. Het is dan zaak
dit te regisseren en meerdere partijen
bij elkaar te brengen. Ook tijdens de
uitvoering van een programma of project
kunnen zich verschuivingen voordoen: nieuwe
visies, ontwikkelingen in de samenleving
of in de belangenverhoudingen en – soms
als gevolg daarvan – wijzigingen van de
politieke opvattingen. De ervaring leert
dat zulke verschuivingen vaak geleidelijk
gaan en niet altijd voor de verschillende
spelers even helder zichtbaar zijn. Dan
is het aan de ambtelijke ondersteuning
om die helderheid te scheppen:
•• ‘De minister bleek geneigd mijn adviezen
over te nemen, tot ik merkte dat ze wat
losser ging staan van mijn adviezen. Toen
dacht ik: het gaat niet goed. Toen zei
een oude baas van me: je hebt gelijk,
maar krijgt het nooit. Je hebt maar één
keus: zelf de draai maken. Anders wordt
die draai voor je gemaakt. Dat heb ik
toen gedaan.’
•• ‘Men was gewoon tegen het project.
Grote projecten waren uit. Niemand had
zin in een megalomaan project.’
•• ‘ Ik werd wakker geschud. Het was gevoel.
Dan ga je praten. Dat heb ik als les meegenomen.
Je moet continu bezig zijn met je oogkleppen
wegmanagen, zodat je toch die brede blik
blijft houden. Toen we die discussie opnieuw
gingen doen, heb ik een commissie ingesteld
die dat voor mij ging regelen, het critical
review team (…) En daardoor waren wij
ook in staat om een vraagstuk van alle
kanten te zien. En dat team werd onze
grootste supporter in de besluitvorming.’
•• ‘Het was uitvoeringstechnisch een slecht
wetsontwerp. Dat de minister dat niet
ziet…. maar zij heeft dat destijds doorgezet,
heeft ze wel genoeg tegenwerpingen gehad?
Er zit gewoon een aantal mensen dat zijn
werk niet goed doet. Er had een uitvoeringstoets
op moeten zitten.’
Een derde element is de plicht om goed
te weten wat de bewindspersoon wil en
wat dat betekent voor de ambtelijke inzet.
In de volgende uitspraken beginnen de
ambtenaren niet bij de details, maar op
een hoger abstractieniveau. Wat is de
stijl, de stijl van redeneren, de ’ankerlijn’
van de minister?
•• ‘Ik verdiep me altijd zeer in de stijl
van ministers. [Deze minister] stelt zulke
hoge eisen. Eigenlijk verlangt hij van
zijn directe ambtenaren wat hij van zichzelf
verlangt en dat is bijzonder veel. Hij
ziet dat het moeilijk gaat, maar het ministerie
wint daarmee wel aan kwaliteit. Het heeft
even geduurd, maar door die hoge eisen
gaat de kwaliteit enorm omhoog (…) hij
is superpolitiek.’
•• ‘Hij heeft één basis, een soort ankerlijn,
bij ieder project waarvan hij weet: daar
draait de politieke discussie om.’
•• ‘Ik heb niet zo veel met goed en kwaad.
Er zijn gewoon dingen die beter zijn dan
andere dingen. Je moet ermee kunnen omgaan
dat bestuurlijke bazen kunnen wisselen.’
Vaak is het zo dat meerdere bestuurders
een verantwoordelijkheid hebben voor hetzelfde
onderwerp. Een beleidsambtenaar is gewoonlijk
slechts aan één minister tegelijk verantwoording
schuldig. Op ministeries waar er een programmaminister
naast een gewone vakminister zetelt, komt
het voor dat een ambtenaar de facto beide
ministers tegelijk moet dienen, terwijl
die ook nog van verschillende partijen
zijn. Dan wordt het extra gecompliceerd
om te bepalen hoe de ambtelijke inzet
zo goed mogelijk de ministeriële verantwoordelijkheid
kan dienen:
•• ‘Ze praten heel veel met hun eigen
departement en met hun partij. Als je
dan ook nog heel druk moet zijn met collega-bestuurders
van andere partijen, dat is bijna een
onmogelijke taak, om dat allemaal te doen.
Het kan wel eens zijn dat we in de Kamer
komen en dat ze zeggen, [ambtenaar]wil
je me nog even informeren, en de ander
ook. En dan komt [naam derde minister]er
weer tussen. Ik zit wel eens te denken,
misschien moet de SG eens kijken naar
een andere structuur.’
•• ‘ De ene minister was het eigenlijk
niet eens met regels, wil zo weinig mogelijk
regulering. En de andere minister wil,
omdat zelfregulering niet werkt, een wettelijk
instrument. Over één zinnetje in die nota
is wel vier weken met de ministers gediscussieerd.
Of het woord “regulering” erin moest worden
gezet. Toen kwam dat andere departement
daar ook nog bij.’
Het is in zo’n geval ook voor de helderheid
van de verhouding tussen de ambtelijke
en ministeriële verantwoordelijkheden
van belang om goede afspraken te maken
over wie wat doet. Dat is in een politieke
context echter niet eenvoudigweg een zaak
van papier:
•• ‘We hebben mooie lijsten gemaakt met
onderwerpen, wie waar verantwoordelijk
voor was. [Onderwerp X] hadden we aan
[naam B]toebedeeld. Maar dan zie je als
het er echt om gaat in de praktijk, dan
stelt dat paraafje helemaal niets voor.
Want dan gaat hij daar toch op een andere
manier mee om. Les voor mij: dat heeft
dus geen zin, lijsten waar iemand wel
of niet over gaat.’
Maar wat kan de ambtenaar hier (bij het
bedienen van twee bewindslieden op één
departement dus) bijdragen om te voorkomen
dat dit tot verwarring, gebrek aan actie
en voortgang dan wel conflicten leidt?
De verschillen die er zijn tussen de ministers
worden expliciet gemaakt voor beide bewindslieden.
Het vierde element is als een randvoorwaarde.
Het is de fundering onder de ambtelijke
rol ten opzichte van de verantwoordelijke
minister: voor de Nederlandse ambtenaar
is onafhankelijkheid en onpartijdigheid
een erezaak.
•• ‘We proberen toch vooral zo goed mogelijke
verhoudingen te houden. Dat niet een van
beiden politiek nat gaat. En we proberen
zo snel mogelijk een overleg te organiseren.
Dat werkt ook. Je hoopt dat er dan beweging
komt in de Kamer. Maar het is niet zo
dat ik de illusie heb dat ik kan bemiddelen
in de zaken waar echte frictie zit. Dat
werkt niet goed in het systeem. Ze kunnen
goed met elkaar opschieten. Wat we wel
proberen is het bij DG’s neer te leggen.
Beide ministers hebben ook echt vertrouwen
in DG’s. Dat is ook heel prettig.’
•• ‘Op dat moment is het een compromis
tussen minister A en minister B. Maar
we gaan wel met partijen praten. Op dat
moment is de opdracht aan ons: maak een
stappenplan hoe je toch denkt te komen
tot [politiek opgegeven doelstelling in
het dossier]. Dat lijkt een duidelijke
opdracht. Naar aanleiding van dat [geschilpunt
tussen de ministers] zaten we aan tafel.
[Minister B]zegt dan, oké, ik begrijp
dat je dat niet wilt, maar laten we dan
met de partijen gaan praten, wij samen
[minister A en minister B]en dan wil ik
van jou [ambtenaar]dat stappenplan om
naar [politieke doelstelling] te komen.’
•• ‘Je moet wel voor iedere minister [van
verschillende politieke signatuur]zorgen,
dat ieder zijn verhaal heeft. Je schetst
voor elke minister ook de positie van
de andere minister.’
Het fundament onder de genoemde elementen
van dienen enerzijds en kritisch onafhankelijk
blijven anderzijds, is het vertrouwen
tussen bestuurder en ambtenaar. De ambtenaar
moet de ruimte (veiligheid) hebben om
‘tegen te denken’ of andere visies in
te brengen en is dus niet de onderdanige
dienaar van de minister. Maar hij dient
nooit een ander dan de minister, laat
staan een ander politiek belang.
•• ‘De minister zat achterin de dienstauto,
niemand had nog een mobiele telefoon,
maar de auto had wel een telefoon; hartstikke
uniek. Tussen Rijswijk en de Tweede Kamer
besprak hij de hele wereld. Daar zit je
bij en dat hoor je niet. Je weet werkelijk
niet waar het over gegaan is, laat staan
wie hij gesproken heeft. Dat is een vorm
van wederzijds vertrouwen; ethiek.’
•• ‘Je moet als ambtenaar zorgen dat het
naar buiten toe één stem is, hoe frustrerend
het ook is.’
5.7.3. Strategie
3: Help de maatschappelijke omgeving te
werken, zonder het politiek primaat te
vergeten
Departementen komen uit een periode waarin
een rechtsstatelijke kijk op overheidsprocessen
domineerde. Steeds meer krijgen zij te
maken met netwerken en organisaties, die
mede knelpunten agenderen, oplossingsrichtingen
aandragen en besluiten uitvoeren. ‘Aansluiten’
is een veel gehoord werkwoord. Hiermee
wordt gedoeld op mogelijkheden om een
sector te helpen organiseren en iets toe
te voegen aan een complexe problematiek.
Maatschappelijke processen staan centraal
in dit thema: welke wensen en mogelijkheden
doen zich voor als je met ‘het veld’,
instellingen en einddoelgroepen te maken
krijgt? Enkele decennia geleden kon vaak
nog worden volstaan met de consultatie
van het middenveld, dat voor de grote
onderwerpen een vast relatiepatroon had
met de politiek en de departementen. De
beleidsambtenaar heeft met steeds meer
complexe netwerken te maken en moet daarin
creatief zijn en keuzes kunnen maken;
allereerst moet hij/zij voeling krijgen
met die netwerken en hun woorden en beelden.
Nieuwe werkwijzen dienen zich dus aan,
die kunnen schuren met bestaande. Soms
zijn er nieuwe spelregels nodig,maar nog
vaker gaat het er om dat de oude, bestaande
spelregels ruimte bieden voor nieuwe vormen
en nieuwe toepassingen. Nadrukkelijk gaat
het niet om per se honoreren van alle
invalshoeken of de pleitbezorgers hiervan,
maar wel om het wegen van hun betekenis,
mogelijke rollen en invloed in de politiek-bestuurlijke
context. Waar het er om gaat ten behoeve
van de beleidsvorming de maatschappelijke
omgeving naar binnen te halen, moet soms
nog een stap verder worden gezet. Dan
moeten de verschillende invalshoeken vaak
nog worden gearticuleerd en geformuleerd,
en een weg vinden in de voorbereiding.
Dat vergt het uiterste aan ambtelijke
activiteit en creativiteit. Ook is een
combinatie van vaardigheden nodig op zowel
het inhoudelijke vlak (welke vraagstukken
zijn aan de orde, hoe kunnen we die tot
leven brengen ) als het procesmatige vlak
(hoe organiseer ik een inbreng van anderen
zodanig dat ik er ten behoeve van de minister
iets mee kan):
•• ‘Ik had ook wel bij dit onderwerp het
idee dat dit op een groot draagvlak moest
kunnen rekenen, een gezamenlijkheid. Sommigen
vinden dat natuurlijk vreselijk ouderwets,
polderen en gezeur om sociale partners
erbij te betrekken. Maar voor mij was
het toch eigenlijk wel vrij kardinaal
dat dat ook gedragen zou worden door sociale
partners en de politiek zou raken (…)
Die hadden nog nooit met elkaar in één
gebouw vergaderd over […] Dat klikte enorm
goed. Dat is goed neergeslagen in die
adviezen aan de minister. Dat vind ik
dan leuk. Dan denk ik: het is toch wel
goed en handig geweest en dat is geregisseerd.’
•• ‘Tja, het is ook een beetje redeneren
vanuit de positie van de [burger – belanghebbende]
zelf. Want als je achter je bureau zit,
is het droogzwemmen en zo. Je kunt wel
een juridische regeling in elkaar timmeren,
maar we wisten eigenlijk verdomd weinig
van die [doelgroep]. Er is een ‘dark number’,
maar hoe groot dat is? Wat wij hebben
gedaan… gedurende de rit is ook de groep
[belanghebbenden]zelf betrokken geweest
bij de beleidsvorming.’
Het komt voor dat de verschillende invalshoeken
niet voor het oprapen liggen en zeker
niet bij de geijkte belangengroepen en
overleggen. Dan moeten andere bronnen
worden aangeboord en dan moet er naar
nieuwe oplossingen worden gezocht. Dan
krijgt ook het maatschappelijk engagement
van de ambtenaar zelf een kans:
•• ‘Het klinkt heel stom, maar ik denk
dat het gewoon een handigheid is. (…)
Ik ben in [wereldstad X] geweest en daar
hebben ze een format ontwikkeld waarmee
je ingrijpt op de hele omgeving van het
kind. Dus de ouders, de school, de wijk,
de kantine, enz. Ze verspreiden een heel
integraal pakket aan maatregelen om [probleem,
onderwerp dossier] te bestrijden en dat
bieden ze aan, aan de gemeente. Dit moet
de focus worden. Ik was heel enthousiast,
ik herken dan echt dingen die goed zijn.
Daar ga ik dan mee de boer op richting
de bewindslieden en ik laat ook de mensen
die enthousiast zijn vanuit het veld richting
de Kamer erop reageren.’
•• ‘Een van de dingen die we hebben gedaan
is dat we een expertgroep hebben ingesteld.
Je kunt die [kwestie in beleidsdossier]op
twee manieren bekijken. Dat zie je op
alle fronten terug, ook bij de experts.’
•• ‘Naast de expertgroep was er ook een
groep met scholen. Die bestond ook uit
verschillende geledingen, zoals een leerkracht,
begeleider, schoolleider, enz. Ook hebben
we een sessie gehad met ouders van de
doelgroep. Daar hebben we misschien wel
het meeste aan gehad. We hebben dus de
ouderorganisaties in de gelegenheid gesteld
om hun achterban naar voren schuiven.’
Maar de ambtenaar moet die invalshoeken
altijd confronteren met de politieke wil.
Het probleem is echter, dat ook die politieke
wil veelal niet kant-en-klaar beschikbaar
is. We hebben in de vorige paragraaf uitvoerig
behandeld hoe de ambtenaar ook bij de
articulatie van die politieke wil (uiteraard
voor zover het eigen dossier betreft),
een taak heeft.
•• ‘Het klinkt allemaal heel theoretisch.
Wat ik ook probeer, is om te luisteren
naar de taal van de ministers en wat ze
ook zeggen. Bijvoorbeeld [naam minister]
heeft het steeds over parallellie van
belangen. Vandaar dat we nu heel veel
energie steken in een convenant, waar
je juist al die partijen hebt, maar waar
je ook wilt dat partijen duidelijk doelstellingen
afspreken, waaraan het gemeten kan worden.
Dat het zeg maar SMART gemaakt wordt.’
•• ‘Redelijk overzichtelijk vond ik het
wel, maar beheersbaar, ook in de zin van
je eigen voorkeuren erdoor krijgen en
zo, daar is natuurlijk geen sprake van.
Maar binnen mijn ambtelijke professie
weet ik natuurlijk dat als de minister
bepaalde dingen wil en bepaalde voorkeuren
heeft, dat we daar dan heel serieus naar
kijken en daar dan op doorborduren.’
•• ‘Er zijn misschien wel tachtig verschillende
wegen daar naartoe. En niet al die wegen
liggen de ministers even goed. Welke weg
is nu voor deze minister goed, welke wil
hij verdedigen in de Kamer?’
•• ‘Bij mij was het toch wel een overtuiging,
dat wil je dit dossier per se verder brengen,
dan moet je, daar wat je wat kunt in alle
bescheidenheid – het zijn maar hele kleine
knopjes waar je aan kunt draaien, ook
wat moet doen (…) Maar voor deze kabinetsperiode
werkt die step-by-step- policy heel goed.
Daar moet je dan ook maar tevreden mee
zijn. Want politiek was het verder toch
niet hoger schaalbaar. Ook de sociale
partners zelf willen niet veel meer dan
dit.’
Vergelijkbare kwesties spelen er ook als
we het hebben over het ambtelijk werk
voor de uitvoering. Dat geldt zeker voor
de meer strategische functies binnen die
uitvoeringsorganisaties en ook bij de
uitvoering van maatschappelijk zeer gevoelig
beleid. Ook in de uitvoering moet niet
alleen een politieke doelstelling worden
gerealiseerd, maar ook een maatschappelijke
problematiek worden opgelost. Daardoor
is ook daar een dynamische relatie tussen
politieke wil (en rechtsregels) enerzijds
en maatschappelijke werkelijkheid anderzijds,
waarin de ambtenaar een actieve rol vervult:
•• ‘Kan het niveau van de dienstverlening
omhoog binnen de regels die er gemaakt
worden en heeft de uitvoering voldoende
ruimte om zelfstandig beslissingen te
kunnen nemen? Met andere woorden: is de
wet niet zo dichtgetimmerd dat wij geen
oplossingen voor de zaken die we op ons
bureau krijgen, kunnen vinden? (…) Je
kunt je voorstellen, als het een heel
strak wettelijk stramien is, dat de bijzondere
gevallen niet in dat vluchtluik te duwen
zijn. Dat weten we uit het verleden. (…)
Inmiddels is er ruimte gegeven aan de
uitvoering om tot oplossingen te komen,
om zaken van tafel te krijgen en binnen
de regels maatwerk te vinden voor het
behandelen van aanvragen (…). Het is mijn
rol om dat ook over te brengen op het
departement, dat veel verder staat van
die klant.’
•• ‘Waar het op aan komt is, het van buiten
naar binnen kijken, over de hele linie,
wat we niet voldoende doen. Een van de
mooiste momenten was een DG die een stuk
schreef over hoe zijn moeder werd behandeld
door een dienst. Zo zijn er een heleboel
dingen waar beleid op beleid gestapeld
is en mensen er niet mee uit de voeten
kunnen.’
•• ‘Dus wij zitten vaak bij de bewindspersoon
om te vertellen als je dit wil dan kan
het wel of kan het niet. Wij hebben een
onderzoeksafdeling die wordt gevraagd:
als dit het voorgenomen beleid is, zoeken
jullie dan uit wat de uitvoerbaarheid
is en waar loop je tegenaan als dit al
de dagelijkse praktijk zou zijn qua kosten,
qua doorlooptijd, qua sturing, neveneffecten.
In die context zit ik. We hebben een motto:
‘De klant centraal’.
Zorgen dat de klant goed bediend wordt.
Dat hij snel weet of hij mag komen. Dat
is het thema dat we continu proberen in
te brengen bij deze beleidsvorming. (…)
Kan het op een snelle, zorgvuldige manier?’
5.7.4. Strategie
4: erken de complexiteit, zonder verantwoordelijkheid
te schuwen
Beheersbaarheid van de ambtelijke opgave
is een terugkerend thema in veel gesprekken.
Valt er iets te beheersen dan, of juist
niet en maakt dat het werken dan zo bijzonder
en soms ook aantrekkelijk? In de vorige
paragrafen is uitvoerig besproken hoe
essentieel het is voor de ambtelijke professie
om verschillende invalshoeken in te brengen
en altijd een onafhankelijke positie in
te nemen. Dat zal in veel gevallen ook
van een medewerker in het bedrijfsleven
worden verlangd, maar voor de ambtenaar
ligt dit zwaarder door de bijzondere context
waarin hij werkt. Dat wil zeggen: onder
politieke leiding, werkend aan taken die
fundamenteel omstreden zijn omdat ze altijd
een keuze vergen tussen verschillende
belangen van individuen en groepen. Ook
opereert een ambtenaar binnen rechtsstatelijke
regels die extra eisen stellen op het
punt van openbaarheid, controleerbaarheid,
zorgvuldigheid en integriteit. Wat kun
je als ambtenaar met de complexiteit die
daaruit voortkomt? Begrippen als realisme,
pragmatisme komen aan de orde, en per
saldo de ruimte die een beleidsambtenaar
heeft (neemt). Complexiteit kan een belemmering
vormen om tot een (beheersbaar) resultaat
te komen en om het beleid algemeen aanvaard
te krijgen. Het is echter vaak juist ook
de reden van (gevraagde) overheidsbemoeienis
en het kan een dynamo zijn die energie
levert voor het probleemoplossend vermogen.
Soms is er dus geen andere weg dan de
complexiteit for granted nemen, en maximaal
inzichtelijk te (helpen) maken welke betekenisvolle
verbanden er toe doen.
•• ‘Het hebben van het overzicht daarover
is een heel belangrijk punt. Als leidinggevende
moet je dus flexibel zijn. Maar dat geldt
dus ook voor medewerkers. Dan heb ik eenaantal,
dat in dat [beleidsterrein] zitten die
zeggen, vorig jaar moesten we dat en dat
en nu moet alles anders. Die kunnen het
gewoon niet volgen. Dat zijn degenen die
ik wat minder hard nodig heb (…) Ik bedoel
het meer van, je moet ook flexibel zijn
in je resultaatdefinitie.’
Soms neemt de ambtenaar ruimte door het
vraagstuk te (re)framen: in een nieuwe
context van betekenissen plaatsen. Wat
is er eigenlijk aan de hand en langs welke
benadering gaan we aan een beleidsoplossing
werken? Soms, als de oplossing van een
vraagstuk geforceerd onder een heersende
visie wordt gebracht, kan het presenteren
van een nieuw interpretatiekader een vorm
van manipuleren of beheersen zijn. Het
kan echter ook nieuwe openingen bieden,
als er nieuwe beelden en betekenissen
worden toegevoegd die het ook voor betrokkenen
nieuwe perspectieven geeft.
•• ‘Toen ik de klus kreeg had ik er niets
mee. Maar de gesprekken met die kinderen
waren dus heel belangrijk. Als je de direct
betrokkenen spreekt, is dat niet allemaal
niet zo eenduidig. Als het eenduidig was,
was het probleem al lang opgelost.’
•• ‘Je kunt die kwestie op twee manieren
bekijken. Dat zie je op alle fronten terug,
ook bij de experts. Je weet op een gegeven
moment dat bepaalde experts het als zorg
zien. Je hebt ook hoogleraren, die zien
het als talent waarmee op de universiteit
promotieprijzen kunnen worden gewonnen.
Er zit een kracht dat we die hebben verenigd.’
Een andere manier om de complexiteit te
lijf te gaan is het vraagstuk te ontleden
en tot hanteerbaarder proporties terug
te brengen.
•• ‘Ja, maar het komt ook aan op realiteitszin.
Als je dingen wilt bereiken, dat die incrementele
weg meestal toch de beste is. Ik heb mijn
neus gestoten met het hele verhaal met
[ander, minder leuk dossier]. Daarbij
ben ik stad en land afgegaan, bij allerlei
vakbonden presentaties gehouden, enz.
Als een soort discipel mijn verhaal vertellen.
Niemand had het licht gezien, kan ik je
zeggen. En daarbij hadden wij een Big
Bang idee…. De minister dacht, hoe kan
ik nog een beetje die angel eruit halen.
Er is toen een roerende brief naar de
Kamer gestuurd [….] De ene keer schuif
je die argumenten naar voren en de andere
keer die argumenten. Nu kwam dat zo uit,
om dat op een bijzondere manier te gaan
benadrukken. En daarmee was de kous dan
af. Maar er is geen draagvlak voor dat
thema. Versnellen, dat is ook zo’n kreet.
Als je in de politiek snel resultaat wilt
en blijkt dat je toch wel in een moeras
van actoren zit met wie je zaken moet
doen, dan moet je anders werken.’
Het complexe karakter van de uitvoering
van overheidsbeleid kan worden gekarakteriseerd
als een ‘draaischijf ’, waarbij verschillende
beleidsmatige, politieke en bedrijfsmatige
eisen als het ware kunnen worden verbonden.
•• ‘Goede uitvoering laat de uitvoeringsconsequenties
van een voorgenomen maatregel zien, maar
ook de consequenties van een maatregel
voor het geheel. Uitvoering zit op de
draaischijf: continuïteit van beleid,
wensen ten aanzien van een specifiek geval,
uitvoerbaarheid.’
5.7.5. Strategie
5: Neem het heft in eigen hand, zonder
beginselen van behoorlijk bestuur uit
het oog te verliezen
Bij de beleidsmaker zelf komen alle lijnen
samen: wat heeft hij of zij in huis om
de processen in de diverse arena’s te
herkennen en te hanteren? Vandaar dat
we deze vijfde interventie in het centrum
van de figuur hebben geplaatst. Hier komt
alles samen; in zekere zin is deze persoonlijke
inzet de spil waar het geheel om draait.
Het is ook steeds de grondtoon geweest
bij de in de vorige paragrafen behandelde
onderwerpen. Wij halen uit de gesprekken
een sterk pleidooi voor wat je zou kunnen
noemen een ‘activistisch ambtenaarschap’.
De ambtenaar neemt zoveel mogelijk het
heft in eigen hand. Hij legt zich niet
bij voorbaat neer bij weerstand in de
organisatie. Hij laat de omgeving niet
op zich af komen. Hij ondergaat de politiek
niet passief. Actief ambtenaarschap betekent
niet alleen gevraagd in beweging komen
(op gezag van een meerdere of de politieke
leiding) maar ook uit eigen initiatief
beweging maken. Niet alleen de eigen invalshoek
volgen maar zélf zorgen voor de inbreng
van anderen, zelf sturing geven aan de
ordening van informatie en de toerusting
van de ambtelijke hiërarchie, de politieke
leiding en maatschappelijke actoren. De
ambtelijke polsstok is lang, maar het
gebruik vereist ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef:
vóór alles rechtsgelijkheid, legitimiteit
en zorgvuldigheid.
•• ‘Zolang de Kamer niet kikt denken ze
[de ambtelijke leiding en de collega’s]
“het komt wel, het ligt op de plank”.
Maar ik vond de regeling die we tot dan
hadden een schaamlap. Dat vond ik persoonlijk.’
•• ‘We hebben de neiging om heel veel
dingen nogal te institutionaliseren, terwijl
de persoonlijke discussie wel degelijk
erg van belang is voor het succes van
de dingen.’
Daarbij blijkt het essentieel om grenzen
te zien en in acht te nemen: geen puur
persoonlijk gewin. Waar die grenzen liggen,
daarover vonden we bij onze respondenten
geen kant en klare recepten. Ze vroegen
er ook niet om, wellicht omdat ze weten
dat die niet bestaan? Ook in de literatuur
vonden we ze niet. Het vaker aangehaalde
Fingerspitzengefuhl komt ook in Sennett’s
analyse naar voren: vakmanschap kan niet
goed in algemene regels kan worden uitgelegd;
het wezen ervan is impliciet. De vakman
kan worden herkend aan zijn innerlijke
drive om de dingen goed te willen doen
omwille van het werk. Dat is dus iets
anders dan persoonlijk gewin. Die beleving
vonden wij terug in onze gesprekken. Het
is Tonkens’ (2008) ‘logica van het professionalisme’,
de wens om ‘vanuit een seculiere roeping
een transcendente waarde, bijvoorbeeld
gezondheid of welzijn, zo goed mogelijk
te delen’. Niet wat de klant wil, maar
wat de klant nodig heeft staat centraal,
en dit moet spreken uit de prestaties:
•• ‘Onderdeel van diezelfde vrijheid is
wel dat je de drive hebt om dingen goed
te doen, te laten “deugen”.’
•• ‘Als mensen niet meer zien dat het
niet om hun eigen ding gaat maar om de
organisatie die ze vertegenwoordigen,
dan gaat het mij tegenstaan.’
•• ‘Een meegaand karakter werkt dus niet.
Als je handelt volgens eigen winst etcetera
moet je niet de publieke zaak willen dienen.
Nee, het enige ijkpunt is als je de volgende
morgen wakker wordt en je denkt, zou ik
het vandaag weer zo doen, ja. Of je kijkt
in de spiegel, en denkt: die moet niet
alleen geschoren worden maar het ook beter
doen als gisteren.’
•• ‘Het is inderdaad dat vingertoppengevoel.
Dat is niet van, als het niet goed gaat
krijg ik op mijn kop, maar meer van, ik
wil niet dat het niet goed gaat.’
•• ‘Het is heel goed om [ook] mensen uit
bedrijfsleven te halen. Bij bedrijven
is ook veel bureaucratie, maar commercieel
werken heeft wel met duidelijkheid te
maken. Direct iemand aanspreken en helder
zijn over wat je wilt. Mensen die ik van
buiten haal en uit het bedrijfsleven haal,
die hebben dat gewoon. (…) Gewoon aanspreken.
Er wordt soms tegen een ambtenaar heel
lang niets gezegd en dan opeens worden
de poten onder je stoel weggezaagd.’
Dit element van de persoonlijke inbreng,
de actieve opstelling, is niet alleen
van toepassing op de vorming, maar ook
op de uitvoering van beleid. Uit het onderzoeksproject
van het ministerie van BZK en de Stichting
Beroepseer, ‘Beroepstrots’ (Van den Brink
e.a., 2010), kwam ook naar voren hoezeer
ambtenaren in de uitvoerende diensten
‘regeldruk’ als belangrijkste ‘last’ ervaren.
Van de bestuurskernen verwachten zij vaker
en eerder interactie over beleid, waarover
zij immers het directe contact met het
publiek hebben:
•• ‘Eenheid van beleid is gebaat bij ruimte
in de uitvoering. Te veel uitvoeringsregels,
protocollen en werkinstructies leiden
tot beslisangst: trage uitvoering, achterstanden
en veel procedures bij de rechter.’
•• ‘ Hoe erg is het om een keer een verkeerde
beslissing te nemen in vergelijking met
de situatie dat er te weinig beslissingen
worden genomen?’
5.8. Conclusies
Na de deelvragen komt de centrale vraag
aan de orde.
5.8.1. Deelvraag
1: Hoe komen de bijzondere kenmerken van
de overheid tot uiting in het dagelijks
werk van de beleidsambtenaar bij de rijksoverheid?
•• Belangenafweging in het besef van rechtsstatelijkheid
Het omstreden karakter van de overheid
kruipt door alle kieren en gaten naar
de werkvloer van de beleidsmaker. Wat
de overheidstaak zo bijzonder maakt is
dat de afweging altijd in het openbaar
moet kunnen worden verantwoord en daardoor
een speelbal is van allen die de kritiek
willen uiten, aanblazen of versterken.
Daarbij vraagt een ‘web van veiligheidspallen’
steeds aandacht. Door procedures, checks
and balances en ook externe partijen die
kunnen toetsen en controleren zal de belangenafweging
niet alleen kritisch gevolgd worden maar
kan ook altijd worden geïntervenieerd.
•• Beheersbaarheid in democratische context.
De subjectieve grondslag die democratische
besluitvorming met zich meebrengt (50%
+ 1 is een meerderheid) versterkt het
omstreden karakter: er zijn altijd verliezers,
er is altijd kans op gedoe. Dat maakt
besluitvorming bij de overheid tot een
werkelijk bijzondere opgave. Planning
van werkzaamheden is lastig en het – publiek
vaak – verlangde zicht op scherpe doelen
en klare resultaten kan vaak niet worden
geboden. Tegelijk is de overheid(sdienaar)
gehouden aan een leveringsplicht, waar
linksom of rechtsom beslissingen (openbaar)
gemaakt moeten worden. De ‘spagaat’ van
Teisman wordt ook als ‘draaischijf’ uitgelegd.
•• Vakmanschap onder ministeriële (bestuurlijke)
verantwoordelijkheid. Het politieke primaat
verleent de bestuurder een bijzonder type
leiderschap. Hij of zij is altijd de baas
doordat hij of zij ten overstaan van de
volksvertegenwoordiging verantwoording
moet afleggen. Niet de (beleids)ambtenaar.
Die positie kan schuren met vakinhoudelijke
overwegingen over wat goed of fout is
in probleemsituaties. Zo ook komen schuringen
voor tussen de kortere termijn van de
bestuurder en de langere tijdshorizon
van een beleidsambtenaar. De bestuurder
bepaalt, maar in welke mate samen met
de ambtenaar? Objectiviteit en verantwoordingszin
komen scherp naar voren.
5.8.2. Deelvraag
2: Hoe gaat de ambtenaar om met de spanningen
die dat oplevert, in het bijzonder zodra
verschillende arena’s elkaar raken?
Drie typen interventiestrategieën komen
naar voren, gericht op respectievelijk
de politiek-bestuurlijke, de maatschappelijke
en de ambtelijk-bureaucratische arena.
Daarnaast kan aan de interviews een contextuele
strategie worden ontleend die zich richt
op het hanteren van complexiteit. Uiteindelijk
focust dit onderzoek op de vraag: wat
heeft de beleidsmaker per saldo in huis
om op de drie (vier) borden te kunnen
spelen en de interactie tussen de borden
te benutten? Per interventietype staan
in een schema de hoofdpunten die aan de
orde komen. Hierbij wordt steeds per strategie
gekeken naar: (a) wat zijn valkuilen (wat
kun je beter niet doen?), (b) welke kansen
doen zich voor (wat helpt?), (c) welke
randvoorwaarden komen aan het licht (bevorderende
en belemmerende factoren) en (d) welke
competenties spreken uit de verhalen (wat
heb je in huis?).
Dit leidt naar de conclusies (tabel 5.2.):
5.8.3. Deelvraag
3: Welk (nieuw) licht werpt dit op zowel
de vraagstukken rond de verhouding tussen
ambtenaren en hun omgeving (politiek,
publiek, interdepartementaal) als op het
streven naar verdere professionalisering
van de ambtelijke dienst?
De verhalen maken duidelijk hoe beleidsambtenaren
steeds weer proberen juist niet af te
haken of af te schermen en ook in het
beperkt beheersbare werk zelf de spil
willen en kunnen blijven. De negen respondenten
vertellen in feite een verhaal van een
actieve, oplossingsgerichte ambtenaar.
Die als het moet alle ambtelijke vaardigheden
uit de kast wil en kan halen. In zekere
zin zijn het dus ‘ideaaltypische’ verhalen
over het ambtenaarschap geworden, maar
ze raken wel aan wat de kern van het ambtenaarschap
in die praktijksituaties is. Gewezen werd
hierbij ook op de situaties in de ambtelijke
dienst die van tijd tot tijd naar voren
komen en dan ontbloten hoe raderen verstopt
kunnen raken als de match van de arena’s
niet goed uitpakt. Het rapport van de
Commissie-Davids (2010) naar de besluitvorming
over de inval in Irak (dat verscheen na
afronding en verwerking van onze interviews)
bevat enkele kritische passages over het
functioneren van ambtenaren. De commissie
geeft aan hoe soms kritische ambtelijke
adviezen een te lange weg door de ambtelijke
hiërarchie moesten gaan en wel eens inhoudelijk
werden geherinterpreteerd – foutief of
eenzijdig – zonder terugkoppeling met
de stellers. Opvallend is ook de wijze
waarop de commissie oordeelt over een
ontstane ambtelijke tweespalt binnen een
ministerie. De tweespalt werd schadelijk
doordat betrokkenen zich volgens de commissie
’in een veel te laat stadium met elkaar
verstonden’. In een politiek gevoelige
kwestie mag een ambtenaar – hoog of laag
in de hiërarchie – dus niet passief afwachten.
Eerder in dit hoofdstuk kwamen ook deze
lessen naar voren: overwin de belemmeringen
van de bureaucratie, en ontloop niet de
persoonlijke verantwoordelijkheid die
je daarbinnen hebt. Zie ook de in paragraaf
2.6. aangehaalde ideaaltypische karakteristieken
van De Vries (1998, 2008) en Niessen en
Karssing (2008). Zowel de theoretische
benaderingen als de uitspraken in het
voorliggende onderzoek onderstrepen de
betekenis van de ideaaltypische kenmerken
van het ambtenaarschap. Daarbij valt iets
anders op. In de theoretische benaderingen
over de ambtelijke professie gaat het
overwegend over ‘standaarden’ en ‘competenties’.
Aan het belang daarvan doen we niets af,
maar uit onze verhalen uit de praktijk
komt een ander accent naar voren en dat
is het fenomeen ‘dilemma’s’. Beleidsambtenaren
ontmoeten de spanningen en ontdekken de
interventies doordat ze dilemma’s herkennen
en willen oplossen. Tijdens de bespreking
van de bevindingen met de respondenten
kwam ook deze waarneming naar voren, met
de verzuchting dat men belangstelling
heeft voor bespreking en duiding van de
omgang met de dilemma’s. Hier gaat de
suggestie van uit dat dialogen en debatten
op de werkvloer kunnen helpen om het vakmanschap
en de professionalisering van de ambtenaar
te trainen en een lerende organisatie
te kunnen maken. Dit sluit ook aan op
de eerder aangehaalde pleidooien voor
professionalisering zoals de bundel ‘Beroepstrots’
(Van den Brink e.a., 2008) en de oproep
van de secretarissen-generaal in februari
2010 om meer aandacht voor het rechtsstatelijk
besef van ambtenaren. Dan is er nog de
Algemene Bestuursdienst, die als essentie
van het vakmanschap van de ambtenaar,
aan dit rechtsstatelijk besef het democratisch
besef heeft toegevoegd, het integriteitsbewustzijn
en het burgerbewustzijn.
De
beschikbaarheid van leersituaties – dicht
op het werk – komt daarmee als bevorderende
factor naar voren. Het is echter de vraag
in welke mate de behoefte aan leren expliciet
aanwezig is. De respondenten gaven aan
geen bewuste strategie te hanteren. Hoewel
de toegewezen valkuilen en kansen en de
opgetekende randvoorwaarden en competenties
niet werden ontkend werd duidelijk dat
sprake is van veel impliciete kennis of
tacit knowledge, waarvan men zich niet
altijd bewust wordt en die ook niet licht
wordt overgedragen.
5.8.4. Centrale vraag:
wat is de betekenis van het eigene van
het ambtenaarschap bij de rijksoverheid
voor de professionele toerusting?
Tot slot enkele algemene conclusies op
basis van dit onderzoek.
I. De vindingrijke ambtenaar staat
op
De
verhalen van de respondenten vormen een
etalage van vindingrijkheid. Ze laten
zien wat het beroep kan inhouden en welke
eisen dat stelt. Het biedt – aan de hand
van de theorie èn de praktijk – een ideaaltypische
beschrijving: zo ziet een ambtenaar eruit
als alle kwaliteiten voor het vervullen
van een taak uit de kast moeten èn kunnen
worden gehaald. Dit is een stimulerende
constatering om op voort te borduren.
Ambtenaren zijn gedreven door resultaten
– in de wetenschap dat die een lange adem
en de nodige relativering vragen –, waardering
– die begint in de binnenring van collega’s
en leidinggevenden – en probleemoplossend
vermogen: gefocust op het vinden van verbindingen,
gemeenschappelijke oriëntaties en belangen.
Er zijn duidelijk drijfveren aanwezig
om op een positieve oplossingsgerichte,
waarderende manier om te gaan met de vele
kanten van het eigene van de overheid.
Voor deze activistische, vindingrijke
ambtenaar blijft een dienstbare opstelling
de kern, maar dat is voor hem het tegengestelde
van passief of afwachtend. Hij neemt zoveel
mogelijk het heft in eigen hand. Hij legt
zich niet bij voorbaat neer bij weerstand
die van de organisatie uitgaat. Hij laat
de omgeving niet op zich af komen. Hij
ondergaat de politiek niet passief. Hij
ijvert voor objectiviteit, het leggen
van verbindingen en publieke verantwoording.
Dit actieve ambtenaarschap betekent niet
alleen gevraagd in beweging komen (op
gezag van een meerdere of de politieke
leiding) maar ook uit eigen initiatief
beweging maken. Niet alleen de eigen invalshoek
volgen maar zélf zorgen voor de inbreng
van anderen, zelf sturing geven aan de
ordening van informatie en de toerusting
van de ambtelijke hiërarchie, de politieke
leiding en maatschappelijke actoren. De
ambtelijke polsstok is lang, maar het
gebruik vereist ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef:
vóór alles rechtsgelijkheid, legitimiteit
en zorgvuldigheid.
II. Bespreken van spanningen
In de gesprekken – maar vooral ook daarbuiten
– komt naar voren dat beleidsambtenaren
het op prijs stellen te reflecteren op
hun handelingen, de keuzes en de aannames
daarbij. Dan komen vragen op als: hoe
vul je als ambtenaar de beïnvloedbare
ruimte in, hoe krijgen beleidsregels vorm
bij te behandelen praktijkgevallen en
wat leer je van jouw keuzes om dilemma’s
en spanningen te hanteren? Voor het ontwikkelen
en onderhouden van het vakmanschap zijn
binnen de eigen werkkring mogelijkheden,
waarbij naast trainingen ook bijeenkomsten
worden genoemd om successen te vieren.
Vooral aan collegiale feedback wordt veel
waarde toegekend. Enkele respondenten
wezen op de mogelijkheden om dilemma’s
in het overheidwerk uit te wisselen en
te oefenen met de strategieën.
5.9. Tot slot: veiligheid
Negen
positieve, oplossingsgerichte verhalen
mogen geen leidraad zijn voor een beoordeling
van de beleidsambtelijke slagkracht. Er
zijn ook situaties denkbaar waarin ambtenaar
op een of meer van de fronten belemmeringen
ondervindt en daardoor minder tot interventies
en initiatieven komt. Die leiden er toe
dat ambtenaren terughoudender en ‘meer
afwachtend [worden] in plaats van activistisch’
(Bekker, 2009) . Bijvoorbeeld omdat zij
afgeschermd worden van de politieke leiding,
geacht worden mee te werken aan eenzijdige
positieve beeldvorming, niet de ruimte
krijgen voor ‘tegendenken’ of zelf niet
de ruimte durven opeisen die daar voor
nodig is. In dit verband is de discussie
over de ambtelijke status ook relevant.
Ik voer dit thema hier in de conclusies
op om het belang aan te geven van de onafhankelijke
beroepsuitoefening door de ambtenaar,
in het bijzonder de bescherming van zijn
grondrechten en de bescherming tegen (politieke)
willekeur. Het is vooral van belang dat
de ambtelijke top die bescherming heeft
omdat die vooral op het scharnierpunt
tussen politieke leiding en ambtelijk
apparaat moet functioneren. Het is in
het belang van het ambtelijk vakmanschap
om de bijzondere rechtspositie op dit
punt te herijken: voor wie is de bijzondere
rechtsbescherming precies nodig, hoe moet
die eruit zien en hoe werkt dat uit op
de borging van de ambtelijke onafhankelijkheid
in de praktijk? Uit onderzoek blijkt ook
dat ondermaats presteren bij de overheid
vaker wordt gedoogd en minder snel leidt
tot ontslag dan in het bedrijfsleven.
Dat schaadt ook de kwaliteit van de beroepsuitoefening.
Op dit punt moeten de overheidsmanagers
strakker worden, en de ‘activistische’
ambtenaren kunnen hen daarin krachtig
steunen. Ambtenaarschap vraagt veel van
de persoonlijke professionele presentatie.
Duidelijk is dat de vindingrijkheid –
bewust en onbewust – groot is, soms tegen
oprukkende elementen. Zoals: de aanhoudende
druk van bedrijfsmatige logica, de politieke
preferenties voor korte-termijnsuccessen
en publiek ongeduld. De kern van de rolopvatting
van de ambtenaar – mogelijk maken van
gezaghebbende afwegingen in het algemeen
belang ten dienste van de politieke leiding
– staat onder druk. Dan doelen we niet
zozeer op de van oudsher vaak negatieve
of eenzijdige benadering van overheid
en overheidsdienaren door burgers. Hoewel
die in het ergste geval gepaard gaat met
bedreiging, en geweld ook zorgen baart,
zien we in de kritische benadering door
burgers niet direct een bedreiging voor
de ambtelijke beroepsuitoefening. Constructief
wantrouwen past bij de openbare lichamen
die delen van publieke verantwoordelijkheden
voor korte of langere tijd overnemen.
Een groter probleem wordt wellicht de
geringe steun die uit programma’s van
politieke partijen spreekt als het gaat
om de ambtelijke medewerkers die politieke
beloftes helpen nakomen en democratisch
besloten maatregelen helpen uit te voeren.
Het verband tussen politieke ambities
en ambtelijke werklast werd nergens expliciet
gelegd in die programma’s. In tijden van
crisis – maar niet alleen dan – krijgt
de zorg om de kwaliteit van ambtenaren
bitter weinig aandacht.
De kanttekening in de openingszin van
deze slotparagraaf maakt een beperking
van dit onderzoek duidelijk. De vraag
prangt of we hier te maken hebben met
een te rooskleurig beeld? De uitkomst
is wellicht verklaarbaar omdat we de deelnemers
vroegen de praktijk te vertellen van een
opdracht die zij als het meest kenmerkend
en beslissend voor hun ambtelijk bestaan
beschouwden. Dat heeft geleid tot een
selectie door de respondent. Ook kan het
type respondenten een rol spelen: we hebben
mensen ondervraagd met een zelfstandige
verantwoordelijkheid voor een beleidsdossier,
dus geen starters of ondersteunende medewerkers.
Hoewel het niet allemaal succesverhalen
zijn – één project moest voortijdig worden
gestopt en een ander werd niet naar bevrediging
afgerond – maken de respondenten duidelijk
dat het wel om uitdagende ervaringen gaat
waarvoor alles uit de kast moest worden
gehaald en dat dit tot op zekere hoogte
ook kón.
